监督，能否和法治兼容？ 从法治立场来反思监督(3)
2017-07-25 01:11
导读：而从这些程序的设置理由来看，既是为了实现公平正义的程序目的，又有顾及程序本身的良好结构，从而使得弹劾制度能够围绕正当程序展开。例如汉弥尔
而从这些程序的设置理由来看，既是为了实现公平正义的程序目的，又有顾及程序本身的良好结构，从而使得弹劾制度能够围绕正当程序展开。例如汉弥尔顿在论及参议院作为弹劾的审判法院时认为，如果由联邦法院行使弹劾权是不适当的，因为“弹劾是使被弹劾者失去全国的尊敬、信赖、荣誉和报酬，在被弹劾后，其还要作为平民接受审判，这一审判的结果又可能使其失去生命和财产，一个机构同时拥有这两项巨大的权力，对当事人而言是不公平的”；而另行成立一个能够代表人民的法庭，法官人数将“多到从经济上考虑达到不合理的程度”，从而使得程序没有可操作性；更何况弹劾是“立法机构手中驾驭政府中行政公仆的缰绳”。因此“除了参议院，何处又能找到具有足够的尊严或可以充分便宜行事的法庭呢？[14]” 对比前文，可以发现，中国传统监督制度中的“程序”是与之截然不同的：首先，中国传统监督制度的目的在于巩固君权，所有的“程序”都是围绕着这一目的展开的；其“程序”也就表现出为保证察官独立行使、直接地秘密呈报皇帝的特点。自汉代起察官各自行事而又个别向君主“负责并报告工作”，虽然御史大夫是御史之率，但御史大夫对御史的监察权的行使无权干预。唐代虽有变化和例外——唐代建中元年以前，御史的监察权须受御史大夫的制约，但此制只在很短时期内存在。自建中元年以后，御史提出纠弹案不必经报御史大夫。此后历代的纠弹案的提出，均不由察官迳送审判机关，而是先呈报皇帝，而后才送审判机关[15].其次，监督的发动、进行和处理并没有严格意义上的法律程序，监督过程是权力等级体系下的一道道“手续”。因此随意性极大，如某些时期的“风闻言事”，以及明代的特务组织，都是有手续而无程序。再次，传统监督制度在职权界定和机构设置上以权力（尤其是君权）为中心，御史地位虽然有高低之分，但监察权却大体上是独立行使的。监督机构随着君主专制的加剧而呈现恶性膨胀之势，也是和缺乏正当程序的规制分不开的。 （三）各自权力来源与实际效果：与行政权是否成正比关系 弹劾制度自始便是议会的权力，“乃系议会代表人民，对于违法失职之官员，实行‘民主的罢免（democratic recall）’，以济司法制度之穷[16]”。从权力来源的角度，弹劾的权力源于议会；而最早的英国议会代表贵族和自由民，后来逐渐扩大为普选制下的全体选民，无论哪一时期，都代表了不同于王权的异质权力；弹劾制度也正是异种权力斗争的产物与手段。在现代宪政国家，议会代表民意和立法权，以弹劾为手段制衡强大的行政权力，藉以实现“主权在民”、“三权分立”等宪政原则。中国传统监督制度是一元化权力体系的一部分，“监督权”和其他政府权力都来源于君权，其目的都是为了巩固君权，只不过一为耳目、一为手足，分工不同而已。因此，从权力来源的角度，中国传统的这种完全“自我监督”的方式确实难以完成“约束权力”的社会功能：御史的监察权越盛，君权往往就越强；然而在西方恰恰相反，弹劾权越发达，表示君权最受削弱。而在君权高涨时弹劾权甚至被废弃。 另外，从制度的实际效果看，各国的弹劾制度实际上并不常用。且不论英国已有一百五十多年未动用弹劾；即使在弹劾制度发达的美国，立国二百多年来也仅十三起正式的弹劾案（截至2002年），而对总统的弹劾仅三件，并且只有两件成为正式弹劾案，而这两件均判为无罪[17].但是议会的这一权力始终对行政权保持着制衡和威慑的作用。究其原因，除了分权制衡的基础稳固之外，良好的程序设计也使得弹劾维持着确定性，不至于随着政局的变化而发生变动。 中国传统监督制度的实际效果则与之有相当的不同：首先，监官作为常设的监督者，监督行为发动得相当频繁，针对某官员的弹劾也很常见；其次，尽管弹劾很常见，但是被弹劾的大多是较低级的官僚，高级官僚很少见（而且往往涉及政治斗争），以致有“只拍苍蝇、不打老虎”之讥。相比之下，虽然许多国家如美国、韩国将弹劾范围定得相当宽泛，但在实践中则以总统、部长等高级政务官为多，兼及法官，而很少涉及一般公务员。 中国传统监督制度的这种状况很大程度上是由于制度缺乏明确的规则和程序约束，使得本来“约束权力”的制度成了权力斗争的场所；因此无论是监督的发动还是对监督的规避都有相当多的方式，而监督的结果往往取决于双方权力的较量——在一元化的权力体系下，这种状况被最高权力的君主所利用，成为君主操纵的“术”与“势”，而离“法治”则非常遥远了。 通过西方法治先进国家的弹劾制度与中国古代监督制度的对比，可以发现：尽管传统监督制度中有类似于弹劾的职能，但是无论是制度起源，还是权力运作过程、权力来源与实际效果，两者均有根本性的差异。通过以上的比较，我们大致可将其中差异归结为两项内容，即权力关系结构与权力运行程序。这在法律制度中就表现为权力制约原则和正当程序原则，这也是法治的重要原则。对传统监督制度的改造，也应围绕这两项原则展开。 三、从法治的立场反思传统监督模式 在建设法治国家的今天，我们的监督制度仍然存在着传统监督制度的某些基本特征，比如，缺乏权力分配与制约的制度化规则，缺乏正当程序的设计。从文化传统意义上看，当代中国监督制度同属于中国传统监督模式。我们如果要使监督制度既能够在当下继续充分发挥反腐败斗争的作用，又能够被当代中国社会主义法治的制度体系所包容和涵盖，就应当从法治的立场上，来冷静地分析传统监督模式的特征。 （一）以“人盯人”的方式实行监督，虽操作灵活，但效力缺乏稳定性 从法治的立场来看，传统监督制度的灵活性是建立在规范性的缺失之上，建立在对权力主体及其个人道德威信的依赖之上的，因而在彰显“实效”的同时也造成了监督效果的不稳定，甚至会造成制度本身的变异；这种不稳定的背后仍然是权力的博弈与斗争，而这种权争则是人治所不可避免的。 传统监督制度的另一个特点表现为操作中显得灵活、富于弹性。制度的灵活性使得监督者可以不拘成法，因时、因地制宜，便于发挥监督的实效。况且这种制度实施成本很低，操作简便，其功能也就更加显著，在简单的农业社会它是与当时社会关系的繁简程度相适应的。正如前文所分析的，传统监督制度的这种“实效”也是其生命力之所在，但这种“实效”即使在人治的传统政治中也只能治标而不能治本，遑论法治社会的要求了。
