监督，能否和法治兼容？ 从法治立场来反思监督(4)
2017-07-25 01:11
导读：从更深层的角度看，传统监督制度的灵活性是以牺牲整体行政效率、造成监督效果不稳定为代价的：这是因为预设了“对监督者的极端信任和对被监督者的
从更深层的角度看，传统监督制度的灵活性是以牺牲整体行政效率、造成监督效果不稳定为代价的：这是因为预设了“对监督者的极端信任和对被监督者的极端不信任”的制度设计前提——前者是出于人治的理想，认为掌权者必定是完美的；而后者则更多地是由于在现实中发现掌权者往往靠不住，而设置更高的掌权者进行监督。这种“人盯人”式的制度设置使得监督者与被监督者之间若不能一团和气甚至勾搭成奸，便往往成为势不两立的勾心斗角的政敌而公务被置于消极被动状态，难免会造成行政效率低下的后果。以宋代为例：台谏合一的御史台纠核范围遍及百官，往往以行政首脑宰相为主要目标；朝议时台谏官多于宰相作对，往往造成议而不决，贻误政务。甚至有论者认为“宋朝行政权之不能振作，监察制度不能不是一个重要原因[18]”。 这种灵活性所造成的不稳定，如果极端地发展，会造成监督制度在两方面的变异：一方面，如果
放松对监督系统的控制，监督系统就会表现出与普通官僚系统高度的一致性，甚至自身也异化为官僚系统的一部分；另一方面，如果加强对监督系统的控制，监督系统则往往会异化为专制集权的工具，甚至成为特务机关： 监督系统自身官僚化及其危害以唐代的观察使制度最为显著。唐代的观察使即派往地方长驻的监督者，“不按察例按察，事事干预，渐渐变为州县地方官之长官，形成地方行政最高之一级，有如汉末之部吏一样，成为地方行政长官，于是地方监察制度亦即破坏了”。“观察使巡按边远省份者，即称节度使，即付以全权处理地方军事财政等重大问题，甚至用人权亦为其掌握，于是形成所谓‘藩镇’，后来节度使多委武人充任，所谓‘藩镇’即等于军阀的割据。安史之乱，即由此种制度产生。唐代之亡，亦即亡于此种制度 [19].” 而自宋代起，对于地方势力和各级官僚的控制逐渐加强；监督系统也就在一定程度上减弱了官僚化的趋势，但又滑向专制化的变异化形式。最显著的当数明代的厂卫制度，作为最重要的监督体系，已经成为君权完全控制下的特务机关。 （二）倡导清官能吏，监督者虽高风亮节大义凛然，但制度严重依赖于人的因素 从法治的立场上看，监督者因高风亮节、大义凛然而产生的权威只是制度外的因素，监督组织或者监督者个人通过道德行动建立的权威并不重要，关键是制度的科学、健全、明确和稳定。显然，传统监督模式的效果依然有赖于传统的“明君－清官（能吏）”理想。然而正如历史所昭示的，明君和清官（能吏）永远只是凤毛麟角，无法成为制度化的基础。 在法（制度）与人（道德）的关系上， 在规则与权力的关系上，传统监督制度都偏重于后者。传统监督制度在结构上以一元的权力为中心，实质就是一种人治的方式。而人治方式最显著的缺陷就是“有治人、无治法”，监督的效果严重依赖于监督主体甚至个人；私人关系也显得极为重要，包括监督主体与上级的亲疏关系、对皇权的忠诚程度、其个人品德、工作勤勉程度等等。皇帝的钦差大臣就是最受皇帝信任的，也是最忠诚的人，所以他的监督权是最大的，监督效果是最有权威和实效的。可是如果钦差大臣有失误的话，那么皇帝也跟着失误，整个制度乃至整个国家也跟着失误。在人治底下，监督的成败具有很大的偶然性。 也正因为如此，历代都极端重视监督者的个人素质——当然，在君权至上的人治体制下，最重要的“个人素质”便是对君主的忠心。在忠心之下，对监督者的素质要求主要有两方面：一是注重 “清谨刚介”之类的“职业素养”，即清廉、谨慎、耿直敢言、不畏权贵。所谓“婞直不畏于权势，继乃执我公宪，助兹朝治，使豪戚敛手，奸邪屏迹，允所谓邦之司直者焉。为官择人，与斯为善[20].”另一方面，对作为普通行政官员的素养，如从政经验等也有要求，有时甚至高于对其他官员的要求：例如明代规定到任六年以上的进士才有候补御史的资格，并且要求“政绩昭著”。[21] 此外，在错综复杂的政治环境中，负责纠弹的监官在行使职权时难免遇到各种阻力，此时监督的实现就往往还要依靠监官自身的威望、胆略乃至权谋等个人因素；而历代监督者也都不乏高风亮节大义凛然者。例如明代严嵩父子当朝时期，“窃政二十年，溺信恶子，流毒天下，人咸指目为奸臣”。凡弹劾严嵩的，不是被杀就是杖责流放，但监官们前赴后继、交劾不停。《明史》的作者感慨道：“当世宗之代，何直臣多欤！重者显戮，次乃长系，最幸者得贬斥，未有苟全者。然主威愈震，而士气不衰，批鳞碎首者接踵而不可遏……斯百余年培养之效也[22].”然而这赞叹也从侧面表明：这样的监官和这样的监督效果，在历史上毕竟属于“百年一见”的少数。而就监督制度乃至政治体制整体而言，这种对权力者人格的依赖都是很难靠得住的。监督者的这种个人品质完全是出于非制度化的因素，而制度有时还需要监督者为此付出巨大的代价。因此，衡诸传统监督制度下的监督者整体，不乏高风亮节大义凛然者，也不乏以权谋私滥用职权者，严重依赖于个人的制度因此极不稳定。 共2页: 1 [2] 下一页 论文出处(作者):
