行政规范性文件制定权配置的法治化及其实现

　　摘要：为防止行政规范性文件制定权的失范，把行政规范性文件制定权的配置纳入法治化的轨道，是我国行政法治化进程中必须解决的一个紧迫的现实课题。在法治化的目标和原则下进行考量，行政规范性文件制定权的原始配置和不同种类行政规范性文件制定权的具体配置都凸显了一些现实的问题，有必要进行规范和改进，以完善法律的内容和规范制度的建构。保障该权力合法、适当的运行和更好的保障行政相对人权益。

　　关键词：行政规范性文件，制定权，基本原则，配置

　　行政规范性文件制定权可以概括为国家行政机关为实施和执行法律、法规和规章，而制定、修改、废止除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令和行政措施等的权力。[①]由于行政规范性文件制定权的权力主体有多样性、多层次性等特点，而且权力本身缺乏规范性的程序规制，行使频繁等特点。在实践中行政规范性文件制定权存在较多的失范现象，为防止这种权力失范，对行政规范性文件制定权的配置进行系统的研究，纳入法治化的轨道，是我国行政法治化进程中必须解决的一个紧迫的现实课题。

　　一、行政规范性文件制定权配置的基本原则及其对权力的规制

　　为防止行政规范性文件制定权配置的无序和失范，保证该权力合法、适当、高效的运行，配置行政规范性文件制定权除遵循行政法的最基本的原则——合法性原则和合理性原则外，还应该遵循以下的原则：

　　（一）协调、统一原则

　　我国行政机关的整体是一个协调、统一的系统，在行使行政权时上下级行政机关之间要遵循领导和服从的关系，不存在上下级领导关系的行政机关要相互协调，避免冲突。《宪法》第89条规定国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作”。第110条规定“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作……。”

　　在制定行政规范性文件时，应保证下级行政机关的行政规范性文件与上级文件的一致性。不具有行政隶属关系的行政机关制定行政规范性文件时应尽可能的保证内容之间相互协调、衔接。以免造成行政相对人无法确定行为标准，无所适从的局面。应尽可能的避免行政规范性文件在同一区域内重复规定和相互脱节的现象。需要由两个以上的行政机关共同完成的行政规范性文件，不同机关之间应加强协调、联系；一个行政机关独立制定行政规范性文件时也应尽可能参阅其他机关的相关规定。

　　当制定的行政规范性文件可能与以前的相关文件冲突时，若是同一机关制定的应对旧文件进行废止或改变；若是不同机关制定的应报请共同的上级行政机关裁决后再制定，以避免规范的冲突。在现实的权力运行过程中，这一条原则并未得到切实的遵循，造成了大量的相互冲突的行政规范性文件的出现，使行政相对人无法确定自己的权利和义务，严重影响了行政相对人利益的实现。如发生在哈尔滨市的哈尔滨机场高速公路收费站扣留“120”急救车事件就典型的反映了这一问题。[②]

　　（二）应急性原则

　　应急性原则是现代行政法治原则的重要内容，指在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全，社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施。英国思想家洛克曾经说过：“在某种场合，法律应该让位于执行权，因为世间常能发生许多偶然的事情，遇到这些场合，严格的呆板地执行法律反而会有害。” [1]

　　在出现紧急状况的情况下，有关国家行政机关可以超越法律的规定制定行政规范性文件，充分发挥行政规范性文件制定效率高，适应范围广的特点。从而保证国家行政机关紧急权力的行使，以便达到恢复社会秩序，维护公共利益和行政相对人权益的目的。如北京市人民政府在2003年的非典疫情危机的紧急时刻颁布了《对非典疫情重点区域采取隔离控制措施的通告》[2]，对非典疫情重点区域人的自由活动进行限制，有效的达到了控制非典疫情的蔓延，恢复社会秩序的目的。[③]