构建公民直接参政与表达利益诉求的新机制(2)

　　（一）公民投票制度

　　公民投票（referendum），也叫“全民公决”，一般是指将宪法、法律或重要的公共问题交由公民投票批准的制度。[1]具体而言，是指一国或一地区公民针对全国或地区性相关事务和特定问题，举行全体公民直接投票，以“赞成”或“反对”两种选择，决定政府的施政措施或限制政府的特定作为。其适用范围包括有关宪法问题、重大公共政策或法律案及地方层级事项的决定。

　　在西方单一制国家，通常由宪法或宪法性法律规定公民投票制度。如法国是一个传统的中央集权的国家，1958年宪法规定了国民议会间接民主和全民公决的直接民主形式，但 2003年3月28日法国《对宪法修改的宪法性法律》规定依照组织法规定的条件，属于领土单位权限范围的审议草案或者文件草案，在领土单位的提议下，通过公民投票的方式，提交该领土单位内的选民决定。明确将全民公决扩大到地方一级。

　　作为对间接民主制的补充，《日本国宪法》和《地方自治法》有一些关于地方居民直接民主的规定，除由居民选举产生议会和首长（自治团体），通过他们管理本行政区域内的事务外，还有居民投票等。根据《日本国宪法》第九十五条，当地居民有权直接对那些仅适用于某一地方公共团体的特别法进行直接表决。随着公民意识及政治环境的改变，有的日本地方政府通过地方法令允许居民对本地方的重大事件投票表示其赞成或反对意见。

　　在联邦制国家，通常由联邦主体宪法或法律规定地方公民投票制度。在美国，有24个州的宪法和许多的地方政府和城市政府规定了公民投票制度。如根据美国《加利福尼亚州宪法》第十一条第一款、第二款和第三款，县的设立或合并、市的合并及县或市的宪章，必须得到有关县或市的大多数居民就设立或合并、制定县或市宪章而举行的公民投票的批准。

　　在德国所有的州，居民可以提出居民陈请书的形式对地方事项进行居民投票。在俄罗斯，事关地方居民利益的最重要问题，可提交公民投票。公民投票的举行，由地方自治代表机关动议决定，或应有选举权的公民要求由地方自治代表机关决定。各地方自治章程规定了要求提交公民投票需要达到的法定选民人数。《俄罗斯联邦选举权利保障法》和《俄罗斯联邦公民投票法》，为地方公民投票提供了法律基础。

　　公民投票制度在有关地方自治的国家公约中也有体现，如《欧洲议会地方自治章程》将地方政府就规划和决策过程在适当时间、以适当方式与当地居民进行协商，作为地方自治的内容之一。

　　（二）其他直接参与方式

　　在英国，当地居民可就他们关心的问题对教区议会或社区议会的议员施加影响，也可以通过各种全国性的自愿组织代表自己的利益，当地居民还有机会在土地利用规划制定过程中就有关问题发表意见。地方政府必须公开拟议中的规划的内容并听取意见，当地居民如对规划有异议，地方政府必须举行听证并依法处理。在某些情况下，异议者有权向独立审查机关提出公开质询。许多地方政府通过发送