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对无效行政行为制度的立法完善(1)

2017-09-15 04:34 摘要：行政法学界将有瑕疵的具体行政行为划分为可撤销行政行为和无效行政行为，并承认了相对人对后者的抵抗权，以期维护社会的正义保障私人权利。但我国并未建立完善的无效行政行为制度。为了完善无效行政行为制度，应该统一立法用语，区分“无效”“可撤销”和“不成立”；承认公民相对的抵抗权；完善事后救济手段。关键词：无效行政行为;相对抵抗权;无期限追诉权 一 、学理上的认识行政法学通说认为，具体行政行为一经做出，只要符合成立要件，不论其合法性如何，既推定其合法有效，相对人有尊重之义务，即推定其有公定力。[1]在公定力支撑下，才产生了随之而来的确定力，拘束力和执行力，这里体现了行政效率原则；为早日达到行政目的，早日确定行政法律关系，对公定力的推定是有合理性的，但当相对人面临重大且明显违法的行政行为的时候，相对人仅仅有权通过事后的复议或诉讼的途径获得救济，而无法对当时的行政行为进行抵抗，未免有失社会正义，是不太合理的，因此，行政法学界产生了所谓的无效行政行为的概念，即指那些形式上虽然存在，但因为重大且明显违法，不待有权机关宣告，自始、当然、确定的不发生法律效力的行政行为。其有以下两个主要的特征：（一）无效行政行为的范围上仅指“重大且明显的违法行为”此限定范围是依大陆法系国家和地区通说，即其具有外在的“明显违法性”和内在的“重大违法性”，前者指依一般公民之理性和经验所能判断的违法行政行为，后者指其违反了重要的法律法规，该通说在外国的立法上也有体现，比如，《联邦德国行政程序法》第44条第一项规定：“行政行为具有严重瑕疵，该瑕疵按所考虑的一切情况明智判断属明显者，行政行为无效。”（二）无效行政行为在效力上表现为“自始、当然和确定无效”即从行政行为做出时，无需有权机关宣告就不具有任何法律效力，公民也没有尊重该行为的义务，并享有对该行为抵抗的权利，甚至在某些情况下，公民可以采取警告、逃脱等方式进行正当防卫和对抗；这实质上就是赋予了公民在行政行为执行时 “当时”的救济手段，因其“当时”而不同于复议诉讼等“事后”救济手段。即使在事后的救济手段中，对于无效行政行为的救济也不受时效的限制，相对人拥有无期限追诉权，即“做出无效行政行为的机关和其他有权机关得随时宣告或确认其无效，相对人也可随时请求有权机关宣告或确认其无效”。[2]对该无效行政行为，做出机关即使事后进行了追认、转换等补救措施，依然不能被法律所承认而变为有效。“一旦法院宣布某一行政行为在法律上无效，那就如同什么事都没有发生一样。”[3]虽然行政法学界承认了无效行政行为的相关理论，但同时也指出，应当坚持“可撤销性构成一般原则，无效性为例外”[4]，可见无效行政行为是作为可撤销行政行为的一个补充而存在的，是为了弥补后者没有区分行政行为的违法程度上的差别，以及由此而来的面对特别情况（行政行为明显且重大违法）时救济手段的不足。也正是因为法律赋予了公民在面对无效行政行为时所享有的特别权利，也就造成了社会中潜在“危险”的存在，无效行政行为立法实践也因此并非一帆风顺。 二 、对无效行政行为的价值分析（一）无效行政行为相关理论中承认的相对人所拥有的“危险的”权利之“危险”主要表现在以下两个方面：1.行政目的的难以实现以及行政相对人行使抵抗权的巨大风险；因承认了公民拥有抵抗权，并且是依自己的判断来决定在何时针对何事行使该权利，每个人的理性和经验不可能完全一致，在面对某些特殊的行政行为时，不同的人会有不同的选择，这必然增加行政机关实现行政目的的成本，“确定明显违法的标准既不是相对人的主观想象，也不是受过训练的法学家的认识能力，而是一个典型的理智的公民的认识。尽管如此，明显违法并不总是‘明显’。在具体的案例中关于行政行为是否明显且严重违法，完全可能发生争议”；[5] 同时，相对人依自己的判断而对行政行为进行的抵抗很有可能直接导致行政机关的强制力压迫，甚至可能引起事后司法权对其刑事责任的追究。[③]2.会造成法律关系的不稳定；行政行为做出后，即使本身是无效的，也很可能会衍生出其他法律关系，而赋予相对人对无效行政行为无期限追诉权无异于将作为其他法律行为或关系之基础与本源的行政行为无限期地至于可以被攻击的状态，而且即便本行为可以被宣告无效，在本行为基础之上繁衍出来的其他行为和关系却在很多情况下值得法律保护，将其消灭，显然不利于法的安定性以及社会关系（秩序）的稳定。（二）无效行政行为所承认或赋予的这些权利虽有危险的一面，但也有其可取合理的一面，该制度的设立所追求的主要价值在于实现社会的正义，保护个人的权利：公民行政法上的抵抗权，源于宪法之中，其依据是社会契约论和人民主权说，人民将一部分权利委托给国家，是为了让国家保护公民的权利和自由，若其行为明显违背了公益，严重侵犯公民权利和自由，那么人民理所当然有反抗之权利，法国人权宣言第二条规定：“任何政治结合的目的都在于保存人的自然的和不可动摇的权利。这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫。”该“反抗压迫”的权利具体至行政法上就可通过无效行政行为的相关理论得以体现，即公民对明显且重大违法行政行为有抵抗之权利，这里正体现了公民对社会正义的追求，这种追求一方面保证了公民自身的权利，另一方面又对行政权进行了限制，这两个价值是应当肯定的。（三）对于中国的特殊价值：现在的中国正处于一个权利意识苏醒的时代，一方面，我们开始积极的关注并维护我们的权利，另一方面，由于法治的不健全，通过制度内的途径解决纠纷维护权利成本高昂、无时效性且很难有实际效果；因此，人身权财产权受到严重侵犯或无力承担高昂的公力救济成本的公民，选择了以暴力抵抗寻求救济[④]，而此种抵抗并未被现行法律所承认，这不仅不利于纠纷的解决，也会给相对人带来巨大的危险。因此通过立法建立无效行政行为制度，承认公民对无效行政行为的抵抗权，对其进行必要的规制，是有必要的。三 、我国的立法现状在我国的立法中，不乏“无效”字眼，比如《中华人民共和国土地管理法》第78条规定：“无权批准征用，使用土地的单位和个人非法批准占有土地的，超越批准权限非法占用土地的……批准文件无效。”特别是在《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款规定：“没有法定依据或不遵守法定程序的，行政处罚无效。”有的法律法规规章并未直接用“无效”，但其所规定的内容实际的承认公民对无效行政行为抵抗的权利，比如《行政处罚法》第56条的规定：“行政机关对当事人进行处罚，不使用罚款、没收财物单据或使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的，当事人有权拒绝处罚，并有权予以检举。”在事后的救济手段上，2000年最高人民法院发布的《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》首次确立了“确认无效”的判决形式，从而为无效行政行为的司法实践提供了可能。由以上的立法不难发现，现有的立法存在许多严重的问题：（一）立法用语上，未严格区分“无效”“可撤销”和“不成立”的行政行为。在具体法律条文上，三者关系模糊，甚至在有些条文中相互通用。比如《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第57条第二款规定“被诉具体行政行为依法不成立或者无效。”《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款规定：“没有法定依据或不遵守法定程序的，行政处罚无效。”该条文中，对无效行政行为的范围限定明显过宽，并不是按照学理上的“明显且严重违法”而限定，故此处的“无效”非学理之“无效”而实为可撤销行政行为，该“无效”不是自始、当然、确定的无效，而主要是事后的有权机关的撤销、变更、撤回等。（二）未明确划定无效行政行为的判断标准，“无效的行为是指违法的情形已经达到重大明显的程度，即任何有理智的人都能够判断该行为违法，因此不能取得公定力且自始没有法律效力，在程序上不必经法院等国家机构撤销，公民就可以不服从或在任何时候都可以请求法院予以确认。”[6]该段虽然表明最高人民法院承认了“明显且重大”之标准，但并未进行进一步阐述和具体条款的细化，判断标准依然比较模糊。（三）在事后救济上，未特别区分对于“无效行政行为”和“可撤销行政行为”的救济手段上的差异，这严重的影响了有权机关对无效行政行为相对人的救济，无法真正的保护相对人的抵抗权，无效行政行为相关理论也就失去了存在的意义。四 、立法建议共3页: 1 [2] [3] 下一页 论文出处(作者):

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和谐社会与行政公益诉讼制度