从中美宪法的比较看我国机构膨胀的原因(1)(2)
2017-10-05 01:02
导读：（四）组织制度——行政机关自设机构的可与不可 美国宪法没有要求制定行政组织法和法院组织法，但是宪法第一条第八款（关于邮局、军队等等）和第
（四）组织制度——行政机关自设机构的可与不可 美国宪法没有要求制定行政组织法和法院组织法，但是宪法第一条第八款（关于邮局、军队等等）和第三条第一款（关于联邦下级法院）以及后来的宪法惯例将机构的设置权赋予国会，宪法第二条第二款第二项将官员的任命权赋予总统和参议院，总统、法院、部长可行自行任命低级官员但必须事先得到法律的授权。这样就基本上堵住了政府机构自我膨胀的漏洞。 在我国，早在1954年，宪法就规定：“国务院的组织由法律规定”。这一规定的意图很明显，就是要用法律限制国务院的机构膨胀。这一规定在形式上也比美国宪法显得完善。但是，漂亮的宪法规范并没有得到立法机构的执行，最高立法机构在很长的时间内，没有制定法律去规定“国务院的组织”，任由国务院的机构自行膨胀。到了1975年修改宪法时，在张春桥等极左人士的操控之下，干脆将“国务院的组织由法律规定”之规定从宪法中删除了。1978年，宪法被再次大修，但是没有恢复“国务院的组织由法律规定”的规定。1982年，宪法第三次大修时，恢复了“国务院的组织由法律规定”的规定。1982年12月10日，最高立法机关通过并公布了《中华人民共和国国务院组织法》。按理说，有了这部《中华人民共和国国务院组织法》，国务院的机构应该得到很好的控制了。然而，24年来，每一轮的机构膨胀都是从国务院开始的，每一轮的机构改革都要先拿国务院的机构开刀，这是什么原因呢？ 笔者以为，国务院的机构在《国务院组织法》公布实施之后仍然不断膨胀，《国务院组织法》自身负有极大的责任。 首先，这个《国务院组织法》制定得太匆忙。五届全国人大五次会议于1982年12月4日通过了《中华人民共和国宪法》，6天之后的1982年12月10就通过并公布了《中华人民共和国国务院组织法》，时间太急促，参加会议的代表们恐怕还没有来得及弄清楚“国务院的组织由法律规定”的精神实质，就投票表决《国务院组织法》了。《国务院组织法》的起草者在如此短促的时间内，是不是已经弄懂了宪法的精神实质恐怕也很难说。因此，这部《国务院组织法》的质量是很值得怀疑的。第二，《国务院组织法》没有对国务院中行使国家行政权的组织机构作出任何规定。该法仅仅在第七条中规定了一个仅仅是内部办事机构的组织。内容是：“国务院设立办公厅，由秘书长领导。”这个办公厅，宪法没有规定，也不宜规定，由《国务院组织法》规定，符合宪法的要求。遗憾的是，《国务院组织法》没有根据宪法的要求规定国务院中行使行政权的各种组织。第七条之外的各个条款，多为职权、程序方面的原则规定，没有规定国务院的具体组织。 第三，《国务院组织法》将“国务院的组织由法律规定”之宪法规范变更成了“国务院的组织由全国人大或其常委会决定”。该法第八条规定：“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。”“规定”变成了“决定”，一字之差，差之毫厘，谬之千里。“国务院的组织由法律规定”，意味着国务院每增加一个机构，都必须修改《国务院组织法》，已经规定好的东西，老去修改它，给人不尊重前人、不尊重传统、不尊重祖制的印象，会严重影响到立法机关的形象。所以，经常修改《国务院组织法》是不可能的，至少要间隔三五年才能修改一次，相应的，国务院的机构膨胀就相对困难一些。“由全国人大或者它的常委会决定”，则意味着国务院增加机构只要全国人大常委会同意就可以了，全国人大常委会每两个月就开一次会，每次开会都要决定一些事情，自然也可以决定国务院的机构的增加，每做出一个这样的决定，也都能显示出全国人大常委会似乎很有权威，这样，国务院的机构膨胀就很方便了。 第四，《国务院组织法》授权国务院自行设立机构。该法第十一条规定：“国务院可以根据工作需要和精简和原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。每个机构设负责人二至五人。”什么叫“直属机构”？难道国防部、外交部等等不是国务院的“直属”机构而是国务院的“间属”机构？什么叫“主管各项专门业务”？难道外交部、教育部、国防部主管的不是“专门”业务而是“普门”业务？这一条说白了就是：国务院增加机构其实也不需要全国人大或者它的常委会同意，报请全国人大或其常委会决定不过是个形式，万一人大不同意，也没有关系，就自行设立若干个所谓的“直属机构”好了。
