宪政体制下中国信访制度 重构(5)
2017-11-26 04:36
导读：（一）信访制度其存在的正当性思考 信访制度所暴露的题目越来越多，其所引发的思考也越来越多。一开始对现行信访制度功能的改善方面的各种制度建
（一）信访制度其存在的正当性思考 信访制度所暴露的题目越来越多，其所引发的思考也越来越多。一开始对现行信访制度功能的改善方面的各种制度建议，慢慢走向对这种信访工作开展对社会***和公民利益保障的利弊得失分析，在法制建设的时代大背景下，这种反思更是走向了对信访制度其正当性和必要性的思考！ 在学界的讨论中和在现实的行政实践中，我们可以发现，面对中国目前的信访制度的困境，有主张加强信访制度权威，更大限度地给予信访制度以解决实际题目、排解***的权力的主张；同时，关于信访制度是否违反法制建设精神的辩论也此起彼伏，越来越引人注目。 1. 一种声音：权威加强的隐忧 见诸报端，我们发现各地各级地方政府部分在加强信访制度建设方面有颇多建树。很多地方形成了具有鲜明地方特色的信访工作模式。 上世纪90年代末，福建漳州市委组织部创建了一个“部永夜谈”制度，也即，每月15日下午4点到晚上11点，由组织部长坐镇，接待来访来电。由于组织部分的特殊地位，一时间访者如云，颇有轰动效应。 2003年，贵阳市建立“人大信访法律咨询日”制度，每周一次约请“一府两院”有关负责人、人大代表、法律工作者共同参与接待来访，时称“贵阳模式”。
2004年1月，浙江《浙江省信访条例》，规定信访人有权获知信访结果、重大疑难信访事项可以组织听证、工作职员在信访工作中推诿、拖延的要追究责任。 2004年2月，广东建立信访督查专员制度，规定信访督查专员从省直机关新任的副厅级领导干部当中产生，然后分期分批派到省信访局工作，专职处理来信来访，着重协调处理重大信访案件。各专员工作期满之后将接受组织考核，考核结果将记进本人档案，作为赏罚、任用依据。 2004年，四川省将问责制引进信访制度，对于信访工作职员的种种懈怠和不作为，以及对信访人的打击报复等行为，有关部分将给予处罚。 2004年6月，中共北京市委正式发文，规定任何单位及个人不得以任何借口阻拦、压制信访人依法检举、控告。对那些拒不受理或无理由久拖未定信访事项的责任职员将视情况给予通报批评、纪律处分直至追究其刑事责任。 2004年安徽制定《省直机关新任副厅级领导干部担任省信访专员暂行办法》，规定省委、省人大、省政府、省政协工作部分和省纪委及法院、***等单位新任副厅级领导干部，都要分批分期到省信访局担任信访专员，任期一般为4个月。 2004年8月，辽宁省盘锦市***出台了《盘锦市人民***方便人民群众控告申诉的若干规定》，规定，对可能越级上访或者在本地区具有较大影响的集体上访案件，检查机关要邀请当事人及其相关人士进行听证，并在7日内移办，3个月内办结，还要书面答复控告申诉人。此外，《规定》要求检查机关，对不属于其管辖的案件，也应当受理，并在7日内移交有主管权限的机关处理，同时将移送理由、部分与时间书面通知控告申诉人；对于农民上访群体和“涉农”案件，检察职员负有告知、引导与明确解答的责任，不得推诿。11 这些措施固然只是局部地区、个别部分（尽管都是省市重要部分面目出现），不能尽对说明信访制度在整个中国行政和检察体系中得到了切实的权威加强或功能强化。但是，从中我们也可以略窥到这样一个动态，在个别地域和部分，出于某种原因——往往更多是由于领导者重视——信访工作及其制度在不断地得到重视和加强，反映社情***、解决社会突出题目方面的作用越来越大。 这种现象，对于为数甚巨的上访者而言无疑是一件好事，但是对于在此之外更为广大的人民群众来说，这样的国家制度安排，却未必是一件同样让人欢欣鼓舞的事情。 最让人关注的题目在于，这种权威的加强所带来的对法律地位的冲击。 如前分析，三类信访活动：参与类信访；求决类信访；诉讼类信访。其中“诉讼类信访是目前中国最叹为观止的奇异信访类型，没完没了的大量申诉案件是对已经终审生效的法院判决提出的申诉。甚至一些案件刚起诉到法院，一方或双方诉讼当事人就开始信访，要求人大或者党政机关监视法院公正司法。” 在法治社会，只有司法机关才能为公民提供真正有效的救济。法在调节利益关系，也即在缓解利益与正义的矛盾中，具有极为重要作用，是处理这种矛盾的一个重要手段12。法在调节各种利益关系的形式是多种多样的，从消极方面讲，包括对受损害方提供补救，对损害他人利益方实施制裁，等等13。而信访制度，在法理上探究，其法律地位仍很模糊。 但是信访制度的存在很大程度上冲击了法律的地位，由此所引发出来的个别案例（特别是为媒体所广泛追捧的因个别领导人过问而上访成功案例）所带来的示范效应，在极大地消解法律出台时人民对法律效用的预期和实际执行过程中对法律真正解决实际题目的有效性的信任，从而从另一方面加强了对信访的依靠，而这种依靠所带来的一系列的行为，结果是使信访更加处于一个与法律权威相对抗的地位，造成进一步对法律不信任的恶性循环。 就信访制度的自身发展和建设而言，一方面，由于其在法理学上的地位模糊（或者说其权力来源想的是不那么正当），其自身被赋予的权限就具有很大的政策弹性，其地位和职能由于这种不确定性而难以定位，发展很难有一个明确的导向；另一方面，随着因人民的依靠而使信访制度被寄予的期看值越来越大，信访制度只能选择要么“不作为”令上访者失看，要么“有作为”但是由于这种“有作为”而使这种期看值越来越大，而这种“有作为”势必会在无形中超越了法律，超越了程序。结果，它不但削弱了我们在法治之路上的种种努力，而且也使自身负担日重，难以为继。 造成法律和信访制度同时陷于尴尬境地的大致原因有：1．司法困难，寻求法律援助的本钱过高。这既包括复议、诉讼门槛过高，限制过严造成的物质的损耗，人民群众打不起官司，更包括程序繁琐所带来的本钱。2．信访本身所带有的与现存体制的“适应性”：a. 信访功能具有综合性，包含了申诉、控告、检举以及批评建议等法律权利。它既可以反映***，也可以调解矛盾，还可以裁判纠纷，几乎无所不及，无所不能。因而，它的功能不是单一的，而是综合的，或者从反面讲，它是模糊不清的。人们受了委屈，遭了冤苦，自然而然想到这个向所有人开放的机构。b.信访无须烦琐的程序。所有的国家机关在处理题目时，都会有一定的规章，都需要走一定的程序。此外，更为重要的是，这样的规章和程序，在人们投进大量时间和精力的情况下，未必能保证产生预料结果。相比之下，信访可以方便地将人们的题目直接投递相关领导，并可能得到题目的解决14。c.最为诱人的是，信访案件中个别事例强烈刺激上访职员将希看寄托在能解决所有疑难困境的领导、高层上，驱动着大量职员盲目地投进到信访洪流中。 本质上说，信访不但契合于权力体制，而且符合我们重实质正义而轻程序正义的传统15。从以上各地的信访制度建设模式中可以发现，大多数在加强权威方面进手，在以上分析成立的条件下，学者对这种权威的加强所带来的对法律、规则、程序正义的忽视，抱有深深的担忧。2.
