深化政府收支分类改革?推进财政透明度和绩效评(2)

　　二、政府收支分类改革的意义、进展和问题

　　我国以往政府收支分类不合理，导致政府收支“内行说不清，外人看不懂”，预算公开确实有一定困难。因此，必须通过改革，将政府支出进行科学分类，是增加透明度的必要条件。这对人大代表、整个社会对公共服务绩效进行评价和监督也是必不可少的。?

　　(一)改革政府收支分类体系，增强财政透明度的意义

　　2000年以前的财政改革，主要集中在财政收入体制方面，通过1994年分税制、后来的所得税分享、农村税费改革等不断调整，基本形成了一个相对规范的收入机制。2000年以后主要是财政支出方面，通过部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线等改革，财政支出的公共性增强。但是作为财政改革基础的收支分类体系依然沿袭前苏联计划经济时期的模式，对财政改革的不适应性突出。根据政府公共产品和服务理论，改革政府公共职能分类，进行政府收支分类改革的迫切性增强。?

　　1.收支分类改革反映了市场经济下政府职能变化?

　　市场经济中，市场在社会资源配置中起主导作用，政府通过提供公共服务、弥补市场缺陷。在计划经济相市场经济过渡过程中，通过企业改革剥离的社会职能，将由政府承担；政府将承担的一些直接介入生产过程的经济建设职能交给市场。相应的政府财政收支结构也发生了很大变化，但反映政府职能活动需要的政府收支科目也应反映这一变化。?

　　2.新收支分类清晰反映了公共收入和服务供给状况?

　　我国旧的政府收支分类科目主要按“经费”性质进行划分，支出大类排在前5位的分别是基本建设支出、企业挖潜改造资金、地质勘探费、科技三项费用、流动资金等科目。这种分类方法下，政府提供了什么公共服务在预算上看不出来；某种公共服务花费多少也看不出来；甚至一度连政府收入多少也难以掌握，而只能看出各部门的财政支出数量。这种收支分类以政府机构为中心，容易使各类支出固定化。久而久之，财政支出失去了其存在的原始目的，成为所谓的“财政供养”手段，无法对公共服务供给进行绩效评价，最终成为对既得利益的认可。新的收支分类方式，将从根本上改变这一状况。?

　　3.政府强化公共服务供给财务管理的需要?

　　政府支出的功能分类和经济分类是政府公共产品供给状况进行财务分析的基础。通过政府功能分类中，不同公共服务资金融通的财务分析，我们可以了解公共服务供给状况及问题。通过公共收支经济分类，我们可以对每项公共产品和服务的资源消耗、执行绩效等进行分析。在此基础上，采取措施提高公共服务供给效率。?

　　4.深入推进财政改革的需要?

　　1998年以来，公共财政建设目标逐渐清晰，我国积极推进了部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线等改革。但在深化财政改革、建立公共财政体制过程中，却遇到了计划经济体制下设计的政府收支科目体系的不适应性问题。相对于上述改革措施，政府收支分类改革更具有根本性和基础性，是适应财政管理从重分配向重支出绩效转变的最基本需要。?

　　(二)政府收支分类改革现状及促进政府透明度的进展

　　我国政府自1999年底开始研究政府收支分类改革，2004年底、2005年初选定水利部、交通部等中央部门，以及河北、天津、湖北、湖南、海南5省市开始了模拟试点(楼继伟，“在政府收支分类改革模拟试点工作会上的讲话(摘要)”，财政部《财政收支分类改革简报》第二期，2005年4月28日。)。在试点基础上，2006年制定了改革方案和2007年政府收支分类科目，全面开始了改革进程，2007 年政府预算收支全部按照新科目进行了编制。

这次改革初步建立了以政府支出功能分类为核心的，包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类在内的收支分类体系，此处主要介绍两种支出分类方式。

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　　新政府收支分类中的支出功能分类按政府职能种类设置科目，政府各项公共服务，都可以直接从预算科目上反映出来。支出功能分类分为一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育等十七大类，类下设置款、项两层。比如教育是类级科目，普通教育是款级科目，普通教育下的小学教育就是项级科目。这样，政府提供的公共服务，在预算上都能明晰反映出来，社会公众可以清楚地读懂政府预算。?

　　功能划分虽然反映了政府公共服务全貌，但公共服务是怎样提供的，需要对各类公共产品的生产、供给进行分析。这就必须对其占用资源类别、最终资产形成等进行细分，这就是支出经济分类，它是对功能分类的细化和补充。比如，仍以小学教育公共服务为例，其支出究竟是盖了校舍、买了设备，还是发了工资，可通过经济分类来反映。新科目中经济分类主要按照政府支出的经济性质和具体用途将支出分为工资福利支出、商品和服务支出、基本建设支出等十二类。?

　　(三)政府透明度、绩效评价角度的改革效果、问题

　　此次政府收支分类改革，主要在借鉴国际货币基金组织《2001年政府财政统计手册》、联合国《政府事务的经济和功能分类手册》的政府财政分类方法，并参考OECD国家的政府收支分类体系的基础上，结合我国实际情况调整后制订的。但是由于运行时间较短，国际标准体系与我国国情也有适应过程，加上财政管理自身缺陷等因素，目前依然存在一些问题。?

　　1.收支分类体系与我国现行《预算法》的衔接问题?

　　我国《预算法》界定的预算收入包括税收收入、依规定应上缴的国有资产收益、专项收入、其他收入等；预算支出包括经济建设支出、教科文卫体等事业发展支出、国家管理费用支出、国防支出、各项补贴支出、其他支出等项目，这与新政府收支分类体系存在明显差异。新科目正处于使用阶段，如果直接将现行类级科目，直接修订进《预算法》，也不适宜。但在按新收支分类进行支出绩效评估时，其评估依据就成为问题。?

　　2.某些科目划分依然不清晰，影响透明度?

　　为便于推进，新收支分类改革中只改变了资金反映渠道和统计口径，不触及现有资金分配利益格局，仅局限在技术层面，但实施问题较多。如各类功能支出项级科目都有“机关服务”一项，其主要内容是“反映为行政单位(包括实行公务员管理的事业单位)提供后勤服务的各类后勤服务中心、医务室等附属事业单位的支出”。其中的医务室支出，性质属医疗卫生类服务，但却被归入“机关服务”类级公共支出中去，其他如教育、科学技术支出中，也存在着类似现象，这使得某些支出仍无法清晰透明。?