我国公共支出管理若干重大理论政策问题研究((5)
2013-11-13 01:04
导读：（三）在财政分配格局中，支出“缺位”矛盾相当突出 当前我国的财政支出结构，一方面如前所述，存在着财政包揽过多的弊端，即所谓财政的“越位”
（三）在财政分配格局中，支出“缺位”矛盾相当突出
当前我国的财政支出结构，一方面如前所述，存在着财政包揽过多的弊端，即所谓财政的“越位”；另一方面还面临支出“缺位”的矛盾，这主要是指应由政府承担的社会公共事务，财政力不从心，并没有完全承担起来，或者说财政未能充分发挥支出分配的调控作用。
教育经费支出一直是国家财政必保的一个重点，近年来虽然国家尽力确保教育支出的稳定增长，但仍远远满足不了教育发展的需要。1998年教育经费占财政支出的比重已达到16%，但由于受财政支出总量的制约，国
家教育投入数额毕竟有限，因而，教育经费占GDP的比重仍相当低，1997年仅为2.6%，比世界5.1%的水平低2.5个百分点，比发展中国家4.0%的平均水平也低1.4个百分点。显然，当前我国教育投入的不足是造成教育设施条件落后、总体教育发展水平低下的关键原因。
在市场经济条件下，建立一个较为完善的社会保障体系显得日益迫切和重要，正如世界银行1998年年度发展报告指出的那样：“中国在未来的发展中，如何建立一个既充满竞争、又充满关怀的社会是政府面临的一项重要任务”。但从当前的现实看，对于社会养老保险、失业保险这些事关社会稳定大局的事情，并没有完全纳入财政分配管理范围，筹资渠道不顺，社会保障资金供给不足，长此以往，将会对社会经济的协调发展和体制转轨带来不利影响。
再一个突出问题是国家财政投资日益弱化，影响国民经济长远发展。我国是一个发展中国家，经济正处于转型之中，这不仅包括经济的市场化，也包括经济结构的调整和升级，由此决定政府在组织经济运行、强化经济投资、引导全社会投资方向方面具有比发达国家更多的责任，但当前我国财政的资金供给能力不足，财政的经济建设性投资呈现出弱化态势，与政府的宏观调控要求相去甚远。据世界银行对12个发展中国家的抽样调查与13个工业国抽样调查表明，1980-1985年财政投资占社会投资的比重，发展中国家平均水平为43%，工业化发达国家平均水平为33%.而我国在80年代以来财政投资占财政总支出的比重和财政投资占全社会固定资产投资的比重都不断降低，1980年分别为28.2%和27.9%，1990年下降为17.7%和8.7%到1995年进一步降为11.6%和3.1%.到1998年，上述比重有所提高，但也仅分别为8.7%和4.2%.到2000年我国财政投资占财政支出的比重上升到13.2%，对促进经济增长和结构调整发挥了积极作用。但仍需看到，现在我国的财政投资水平由于受财力制约，仍然比较低。资本市场的发育水平也较低，市场化筹资能力极其有限，能源、交通、农业等基础产业和基础设施的投资下降和严重不足，必然促使“瓶颈”制约和结构失调加剧，也不利于增强国家综合经济实力。
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财政供养人员与财政支出呈正相关关系，当前我国财政运行面临的一个重大难题就是财政供养人员管理失控，规模庞大，增长迅猛，财政不堪重负，这是导致各级财政困境日益加深、财政支出结构不合理的一个关键因素。资料表明，截止到1996年底，我国财政供养人员总数已达3673万人，比1978年增长82.3%，大大高于同期我国总人口的27.1%的增长幅度，财政供养人员占全国总人口的比例由2.1%上升到1996年的3.0%.这意味着在改革初期，全国总人口中，大约50个人养一位“吃皇粮的人”，到1996年已演变为约30个养一位“吃皇粮的人”。近年来财政供养人员不仅没有得到有效控制，相反仍在不断增长。据有关资料，到目前为止，我国财政供养人员已超过3800万人。由于财政供养人员的膨胀，财政负担越来越重，导致财政支出的相当部分被“人头费”吃掉了，若按平均每人每年一万元人员经费标准计算，财政供养人口一年就需要财政供给经费3800多亿元，在国家总财力支出中占有相当的比重。另外，增人增加的财政压力远不止这些，还需提供办公设施、个人住房、医疗保障、养老保障等，若将这些因素考虑进去，政府部门每增加一个人，一年至少需增加财政支出2万元以上，由此增加的财政负担就更为沉重。因此，当前国家财力增长的大头只能用于满足“吃饭”和“养人”。近些年，国家财政收入每年增幅较大，但同期财政供养人口每年增加100多万人，加之工资制度改革的因素，近年来财政每年需要增加的工资性支出就占国家新增财力的60%以上，在不少地区新增财政收入约有80%以上用于人员经费。这表明，由于“养人”太多，我国财政正在日益向“吃饭型财政”发展，财政调控经济和社会事业发展的能力受到严重限制。
