我国政府间财政转移支付制度的理论分析与现实(3)
2016-06-13 01:01
导读：（三）对现行财政转移支付制度的评析 现行财政转移支付制度在整体上不具有均等化效应，是因为受到尚未完善的市场经济体制和分税制财政体制的制约
（三）对现行财政转移支付制度的评析
现行财政转移支付制度在整体上不具有均等化效应，是因为受到尚未完善的市场经济体制和分税制财政体制的制约，在制度本身的设计上带有较强的过渡性，表现在：
1.政府间事权关系划分不清，使转移支付制度的设计缺乏可靠的依据。转移支付制度是事权和财权划分相结合的有机体，事权的划分以及“标准支出需求”的确定，是一般转移支付拨款的依据。政府间事权关系并不属于转移支付制度的范畴，但如果没有一个明确的政府间事权划分，就难以得到地方政府的标准支出。我国分税制改革的重点是在财权的划分上。事权的界定相对滞后且过于原则，在具体事务上，中央政府与地方政府之间、地方各级政府之间经常存在事权不清、交叉重叠的现象，这势必影响地方政府标准支出的测定，因此，划清政府间事权关系和支出范围，对准确计算上级政府对下级政府转移支付拨款具有重要意义。目前我国转移支付制度中的一般转移支付具有一定的规范性，但拨款额的确定受到政府间事权关系不清的影响，且规模较小，对缩小地区间财政能力差距难以起到实质性的作用。
2.政府职能转变不到位，限制了转移支付制度的运作空间。我国社会主义市场经济体制框架虽然已经建立，但政府与市场的关系仍未理顺，政府的“越位”行为仍然存在，一部分政府资金被配置于本应由市场配置的领域，使政府没有足够的财力解决公共服务均等化问题。转移支付只有在总量上达到一定的规模，才能保证转移支付制度目标的实现。在现行转移支付的五种方式中，一般转移支付的均等化效应最好。2005中央政府对地方政府的一般转移支付额为745亿元，占转移支付总额的25.4%，虽然从1995年以来一般转移支付资金的增长率有较大幅度提高，但其规模仍远远不能满足需要。因此，理顺政府与市场的关系，保证转移支付的合理规模及其各构成部分在制度设计上的协调和统一，是调节地区间财政能力差异，发挥转移支付制度均等化效应的基础。
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3.保护地方政府既得利益，削弱了转移支付制度的均等化效应。我国是一个政府层级较多、税种较少的国家，5级政府架构对应20多个税种，决定了政府间的收入范围不能完整地按税种划分，只能加大共享收入的比重，地方税体系相对薄弱，因此，分税制的实施必然会触动地方政府的既得利益，为保证分税制财政体制改革的顺利推行，中央政府做出了“存量不动”的原则性规定。遵循保护地方政府既得利益的思路，中央政府从分税制改革中集中起来的收入，绝大部分仍需按基数返还给地方。税收返还除以1993年地方实际收入为基数外，还与“两税”增长率挂钩，“两税”增长越快，中央对其进行的税收返还额度也就越大。显然经济发展越快的地区得到的税收返还要比落后地区多。由于税收返还是目前我国转移支付资金中规模最大的一部分，因此，税收返还的结果是在维护了经济发展快的地区既得利益的同时，也在拉大它们与落后地区间财政能力的差距。除税收返还外，体制补助的数额也由基数法来确定，专项补助也有不少是按基数法来分配，而且没有遵照客观标准和合理程序，只能增，不能减。因此， “存量不动”的原则性规定，在保护了地方政府既得利益的同时，也把地区间财政能力差距固化了，而且随着逐年滚动，这些不合理因素还在继续扩大。因此，我国现行转移支付具有较强的回归性，很难发挥实现公共服务均等化的功能。
4.统计和会计数据不真实，信息系统不健全，增加了实施转移支付制度的技术难题。我国的财政管理长期以来一直是采用基数法，收支项目的核定都缺乏统一的计量标准，统计资料与财政管理的信息要求不对称，在推行转移支付制度时，就会遇到基础性数据残缺不全或数据不真实问题，给转移支付制度的实施带来了技术上的困难。
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5.转移支付制度缺乏法律支撑和有效的监督机制。我国现行财政转移支付制度依据的是政府规章，没有专门的转移支付法，即使《预算法》也无相应条款，削弱了转移支付制度的权威性和可操作性，客观上降低了转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。在转移支付资金的使用上没有建立一套有效的监督审计系统，对转移支付资金是否做到专款专用，不能及时、准确掌握信息，对违反了补助使用规定的地方政府，也没有相应的惩罚措施。共2页: 1 [2] 下一页 论文出处(作者):
