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关于进步政府公共支出预算公道性有效性的思考

2016-07-27 01:01 [论文关键词]　政府　公共支出　预算　缺陷　改革　　[论文摘要]　政府公共支出预算的公道性、有效性关系到国家宏观调控的有效性。文章分析了我国现行的政府公共支出预算体系在支出供给范围、结构、治理及监视诸方面的缺陷及不公道性,提出了对其进行改革的措施。　　随着社会主义市场经济的建立,国家对经济的治理由直接治理为主,宏观、微观一起治理的状态转变为间接治理和宏观治理为主。对各项社会事业的治理方式,也就要求根据社会的公共要求和市场经济的特点加以调整。政府公共支出预算是政府公共预算的主要组成部分,是政府为满足社会公共需要,为社会成员提供大体均等的公共服务所需开支的分配计划。政府公共支出预算涵盖了政府活动的全范围,反映着政府活动的方向,是调控宏观经济、促进社会事业发展,实现政府职能的重要保障,也是政府支出治理的核心任务。然而,必须看到我国现行的财政支出预算体系是在计划经济体制下逐步发展形成的,固然几经改革,但仍没有完全摆脱计划经济体制的影响。随着改革的深进和市场经济的发展,现有的政府公共支出预算体系逐渐暴露出种种弊端,不适应社会主义市场经济和政府职能转变的需要。对此,笔者试从政府公共支出预算的范围、结构及治理、监视机制等方面进行分析、探讨。旨在进步政府公共支出预算的公道性、有效性。　　一、政府公共支出预算范围、结构亟待重新界定和优化　　社会主义市场经济体制下,政府财政应以社会共同需要为标准参与社会资源配置,政府公共支出预算的范围必须以社会共同需要为标准来界定和规范。所谓社会共同需要,是指一个国家从事社会治理,维护社会稳定,促进社会发展,体现社会共同利益的基本公共需要。其应具有以下特征:一是只有政府出面组织和实施才能实现的事务。二是只有政府举办才能有效协调各方面利益的事务。三是企业和个人不愿意举办而又是社会存在和发展所必须的事务。按照社会共同需要的标准,政府公共支出预算的范围应主要限定在国家机关及那些代表社会共同利益和长远利益的非营利的领域或事务,具体说应包括以下三方面:1、维持性支出。即消耗性支出,一般指资源直接置于政府支配之下,配置于各部分作直接消耗。2、转移性支出。转移性支出一般是指政府不直接消耗的那部分社会资金,这部分社会资金是通过再分配方式转移出往的。3、公共工程支出。公共工程支出一般是指大型公益性基础设施的支出。　　按照上述理论,再审阅现有的政府公共支出预算供给范围,不难发现,在支出预算供给范围中存在着“缺位”与“越位”并存的现象。这使得一些随着市场经济发展而必须由财政资金供给的领域和事务却得不到应有的资金的保障;而一些随着改革和政策变化已不应再由财政资金供给的领域和事务却占用了不少资金。最为典型的事例是社会保障方面的支出和高等教育方面的支出。社会保障是社会的“安全网”,“减震器”,是实行市场经济体制的国家不可或缺的社会控制机制,从宏观角度看,社会保障是财政进行宏观调控的重要手段在实行市场经济体制的国家社会保障的收支与财政收支以及整个国民经济的运行已构成了某种函数关系。　　因而社会保障已成为具有“内在稳定器”作用的财政宏观调控手段的重要组成部分。社会保障基金是通过国民收进分配和再分配形成的,是以确保社会成员基本生活水平为特定目的的资金,对其应实行专门、独立的预算治理。在西方市场经济发达的国家社会保障预算已成为国家预算中数额最大的一项内容。以美国为例,社会保障资金在80年代的收进与支出就分别占税收总额与公共支出的36%~40%左右[1]。但在我国社会保障收支尽管也纳进了政府经常性预算,但一般性税收收进安排的社会保障支出却在政府公共支出预算中并没有单独编列和反映。如社会福利、社会救济、优抚安置等方面的预算资金以及行政事业单位离退休职员经费等仍与政府经常性公共支出混在一起,这显然不利于统计社会保障支出的精确数字。更何况随着我国经济改革进进攻坚阶段,在产业结构调整、劳动力结构调整和物价调整等方面改革力度的加大都必然触及到城市居民的亲身利益。社会保障制度要起到稳定社会的控制机制作用,也必须加快改革的步伐建立一些相应的制度。而现有的政府公共支出预算体系却无法适应这种发展变化,以致造成了一些必须由财政资金供给的社会保障项目资金的缺位。如:近几年建立的最低生活保障制度应该说是政府对市民作出的经济上“低保”的承诺,也可以说是张在最低生活水平之上的最后一张安全网,可以即刻起到安定人心的作用。这项被视为“花钱”未几,效果极佳[2]的社会工程应当引起高度重视。然而,在现有的预算体系中却没有反映。再有,农村税费改革后,农村中“五保户”的养老资金的缺位也是不容忽视的。农村“五保户”原本是由乡村政府经费养起来的,而税费改革后,这笔供他们养老用的“费”已不复存在。这笔资金无疑应由财政负担,应该说是政府责无旁贷的义务。然而,在公共支出预算中这笔用度却是空挡,这不能不使财政及社会保障等工作出现被动局面。　　教育产业化,实际上已使高等教育事业变成了由市场配置资源的竞争性领域,而非“只有政府出面组织和实施才能实现的事务。”高校及一些科研单位的某些科研项目事实上也已经在市场经济中获得了相应利益(主要指一些能够直接创造物质财富的项目),已不是“企业和个人不愿意举办,而又是社会和发展所必须的事物。”此类因市场经济及政策变化等因素实际上已经改变了性质的事业,由于计划经济时期均属于政府公共支出预算供给的范围,至今仍某种程度上还占用了不少财政资金。造成了高校是拿政府的钱办学,同时又挣学生的钱,有些科研项目是双重获利,拿政府的科研经费,同时又在市场经济中获得利益。这种财政支出预算供给范围“越位”的现象,既影响了政府对财政的宏观调控的有效性,也必然连带出一些社会题目。难怪有人分析当前贫富差距拉大的原因时,将教育产业化作为其中的因素之一。　　为保证国家宏观调控的有效性,在建立和完善政府公共支出预算体系时,必须在调整支出预算供给范围,优化支出结构方面做深进细致的工作。首先,政府财政要退出应由市场配置资源的经营性和竞争领域,转移到满足社会共同需要方面来。如前所述,当前的高等教育事件实际上已经是带有营利性质的竞争性领域(由民办高校近几年来的发展速度可见其竞争性和营利性)。第二,调整和缩减维持性支出范围,加强对社会保障,环境保障等关系到社会稳定及长远利益的支出。第三,要不断加强、优化行业内部的支出结构,避免重复建设和损失浪费,进步资金的使用效率。　　二、政府公共支出预算的治理、监视机制有待进一步强化　　政府公共支出预算供给范围的“缺位”与“越位”并存及结构不公道等现象的存在必然影响到公共支出预算的执行,同时也暴露出公共支出预算治理方面的罅漏;公共预算编制的方法及监视机制的不完善。如前所述社会保障某些资金的缺位,必然导致各级财政难以严格执行公共支出预算。由于,这些在公共支出预算中“缺位”的社会保障资金确实是各级财政责无旁贷必须支付的。像城市低保的资金,农村低保的资金,以及五保户的供养资金等都是丝尽不得拖延的。为此,各级财政支出便不得不临时拼凑,往往是拆东墙补西墙,其结果必然导致公共支出的预算徒具虚名,而无实际的执行意义,因而,要进步国家财政宏观的有效性,硬化预算的约束,必须加强政府公共预算治理,完善其监视机制。　　按照科学的治理、监视理念审阅当前的政府公共支出预算体系,不难发现其在编制方法治理体系等方面不公道不科学性以及财政监视体系某种程度上存在着的结构性不公道缺陷。在治理方面,原有的预算体系是将支出切块分割到各部分,由各部分自由分配。这种粗放性治理显然不可能具体地确定和规范部分及其下属单位预算支出项目和支出内容,当然也就不可能全面地发挥财政分配资金的职能作用。在编制方法上固然已经改革但仍未完全摈弃一些不够科学规范的编制方法,如基数法,这就不可避免地造成预算单位之间的苦乐不均,难以体现公平与效率的原则。在财政监视体系上,原有的监视体系存在着明显的结构性缺陷。目前我国由各级人大行使立法权,并对政府财政行为进行监视。然而,财政行为是否公道、正当,是否能体现全体人民的根本利益,人大除听取同级政府自己的评价外,再无别的机构或专门气力能够对其负责。假如说在计划经济时期尚可委曲运作的话,那么在市场经济条件下,这种监视实际上也只能说是徒有程序而无真正实际的意义。人大实际上是有权威却无专门气力和手段。而有专门气力和手段的审计部分但权威性低,行政监视工作不到位,职能效果也就不明显。审计部分审计同级财政无疑就是审计同级政府,也就是审计自己的顶头上司,其难度可想而知。而“下审一级”的做法,确属权宜之计,也收效甚微。再则,审计涉足财政监视的初次监视,势必涉及部分业务的重要交叉和工作协调等题目,还有监视标准和执法力度的不同一等很多题目,势必造成财政监视的整体效果差。政府公共支出预算在治理、编制方法和监视等方面存在的题目,导致了支出预算的供给范围的“缺位”“越位”及预算约束力的弱化是不问可知的,因而要优化公共支出结构,硬化支出预算的约束力,必须在治理体系、计算方法及监视机制诸方面进行改革。　　其一,改革预算治理体系,细化预算编制项目。可以采用分级预算等较科学规范的方式更加具体地确定和规范各部分及其下属单位预算支出项目和支出的内容。更加全面地发挥财政分配资金的作用。分级预算方式是指一级预算支出按部分分类,二级预算支出科目按性质分类,再根据实际工作的需要设置三级分类支出科目。这样可以较清楚地反映出预算支出在各部分的分布,也便于财政部分对预算执行宏观调控监视检查。　　其二,采用科学规范的编制方法,进步预算编制的正确度和到位率。在编制公共支出预算时,要摒弃基数法,采用科学规范的方法细化预算编制,将偏重于定性分析转变为定性分析与定量分析并重,不断进步预算编制的正确度,改变预算到位率低的情况。　　其三,完善与公共支出预算体系相配套的监视机制,强化政府公共支出预算的约束力。完善的控制监视机制是公共支出预算顺利执行的重要保障。应逐步理顺和健全以立法部分、财政部分、审计部分及各单位内部不同层次的控制监视体系和监视制度。此外还要增强预算的透明度,加强预算执行情况的信息反馈,逐步加大社会对支出预算执行的监视力度。　　政府公共支出预算是社会主义市场经济条件下,国家对经济社会宏观调控的重要手段。政府公共支出预算的科学性,公道性和执行情况,直接关系到国家宏观调控的有效性,乃至于影响到各团体间的利益关系及国家的稳定。因而不能不引起重视。然而,我国现行的政府公共支出预算体系在某种程度上带有计划经济的痕迹,无法适应改革与社会主义市场经济发展的需要,必须加以改革和逐步完善。[参考文献][1]瞿连升.社会保障与社会保障财政[J].财政研究资料,1996,(6).[2]张　佳.为改革催生—城市最低生活保障制度发展综述[N].中国社会报,2003-08-21.