财政政策支持经济持续稳定发展考察(上)
2016-09-02 01:00
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财政政策是世界各国政
财政政策是世界各国政府追求与目标、实施宏观经济调控的重要政策手段，在弥补“市场失灵”的资源配置、维护社会稳定的收入再分配、保持经济稳定的反周期操作等方面，都可以发挥其功能，服务于国民经济的健康、可持续发展。 二十世纪80年代初，在世界范围的新技术革命浪潮使经济全球化趋势方兴未艾的当口，发动了以国家化为指向的改革开放。中国的财政政策在改革开放二十余年来的历程，也沿着建立市场经济新体制的轨迹，在积极借鉴市场经验的同时，结合本国各阶段的具体情况，发挥了促进经济持续稳定发展的作用。
一、中国改革开放以来财政政策的基本情况与机制转变概述 （一）从分权“突破口”到分税分级框架建立：财政体制变革中财政政策向“间接调控”转变 中国渐进改革的初期，与改革、建立深圳等经济特区一道，财政是在传统体制上打入楔子的“突破口”之一：从1980年起改变以往“总额分成、一年一定”的集权型财政体制，改行“划分收支、分级包干”的分权型财政体制。这一阶段的种种安排，都是为正面启动城市改革和宏观、微观配套改革准备条件。财权向地方下放之后，在层次上先后进行了企业基金制和企业利润留成制的改革试验，又前进到一、二步利改税，试图在对外开放、发展多种所有制经济、培育市场的大背景下，通过放权让利和规范政府与企业的分配关系，达到搞活企业、解放生产力的改革目的。 1985年，以利改税为基础，财政“分灶吃饭”体制的具体形式改为“划分税种、核定收支、分级包干”，1988年后，又调整为“多种形式的财政包干”。“分权”取得了明显成效，又很快暴露出一系列矛盾和：地区割据、财力分散和运作失范，企业难以真正搞活，政府间财力分配也难以真正规范和稳定。经过反复的问题剖析、研讨、国际经验借鉴和试点经验，中国财政体制改革的基本思路以及财政改革与整体改革配套的轴心逐步得到明确，即认识到应建立以分税制为基础的分级财政，从政府财力收支的制度框架上，改变凭借行政隶属关系压抑和损害经济运行效率的“条块分割”，从而适应市场经济的内在要求，二位一体地处理好政府与企业、中央与地方两大基本经济关系，使宏观经济管理由传统的直接控制，转为政府运用政策工具、通过市场中介间接调控的新经济运行机制。 1994年，中国推出财政、税收的配套改革，初步建立了以分税制为基础的分级财政体制框架，成为由“行政性分权”（分灶吃饭）向“经济性分权”（分税分级）的一个里程碑式的转折点。在新体制下，中央、地方划开事权，各自掌握不同税种，同时也保留若干比例明晰、规范划分的共享税，以自己的收入安排支出，形成各级独立的预算（同时也发展力求规范的政府间转移支付），企业则在税法面前一律平等，不分大小，不论行政级别，不再考虑行政隶属关系，依法既交国税，又交地方税，走向明晰产权和公平竞争的道路。 这种分税分级的新财政体制，内在地要求财政政策的设计和运用以经济杠杆（经济参数形式）为主，成为中国财政政策在体制模式和经济增长模式“两个转变”进程中，向市场经济条件下间接调控境界靠拢、提高政策效力的制度依托。 （二）为处理好改革、发展、稳定关系而努力：连年赤字与财政困境 中国“两个转变”启动时的“欠账”堆积如山，为了达到以改革促进发展和长期稳定、以稳定保证改革开放与发展的基本环境的目的，把握住经济发展这个“硬道理”，贯彻现代化基本路线，所需要解决的矛盾、问题层出不穷，千头万绪，政府体系所需要的财力规模极大，远远超出常规。因此，历史积累因素和现实压力因素的综合和维护改革、发展、稳定大局的迫切要求，便马上形成了极度的财力紧张和明显的财政困境，赤字连年发生，持续至今；财政收入占GDP的比重也在分权过程中逐年下降，由1979年的28.4％降为1995年的10.7％，以后才有小幅回升（见表一）。 1、国家财政收支总额、收支差额及占GDP比重 年份 财政收入（亿元） 财政支出（亿元） 收支差额（亿元） 国内生产总额（亿元） 财政收入占国内生产总值的比重（%） 1979 1175.79 1281.79 -135.41 4038.2 28.4 1980 1159.93 1228.83 -68.90 4517.8 25.7 1981 1175.79 1138.41 37.38 4862.4 24.2 1982 1212.33 1229.98 -17.65 5294.7 22.9 1983 1366.95 1409.52 -42.57 5934.5 23.0 1984 1642.86 1701.02 -58.16 7171.0 22.9 1985 2004.82 2004.25 0.57 8964.4 22.4 1986 2122.01 2204.91 -82.90 10202.2 20.8 1987 2199.35 2262.18 -62.83 11962.5 18.4 1988 2357.24 2491.21 -133.97 14928.3 15.8 1989 2664.90 2823.78 -158.88 16909.2 15.8 1990 2937.10 3083.56 -146.49 18547.9 15.8 1991 3149.48 3386.62 -237.14 21617.8 14.6 1992 3483.37 3742.20 -258.83 26638.1 13.1 1993 4348.95 4642.30 -293.35 34634.4 12.6 1994 5218.10 5792.62 -574.52 46759.4 11.2 1995 6242.20 6823.72 -581.52 58478.1 10.7 1996 7407.99 7937.55 -529.56 67884.6 10.9 1997 8651.14 9233.56 -582.42 74462.6 11.6 1998 9875.95 10798.18 -922.23 78345.2 12.6 1999 11444.08 13187.67 -1743.59 81910.9 14.0 注：1、在国家财政收支中，价格补贴1985年以前冲减财政收入，1986年以后列为财政支出。为了可比，本表将1985年以前冲减财政收入的价格补贴改列在财政支出中。 2、国家财政收入中不包括国内外债务收入。 资料来源：《中国统计年鉴（2000）》 （三）转轨中政府财力体系的多元化：预算外收支的膨胀与治理 经济转轨中分权改革的实施，以及政府资金面临的多方面巨大需求压力，使“预算外”、“制度外”资金迅速增长，在一些阶段甚至急剧膨胀。中国的“预算外资金”早在50年代初就为调动地方、国营企业“积极性”而设立，但一向规模不大，到80年代之后，以远高于预算资金的速度迅猛扩张（见表二），1992年时，已相当于预算资金规模的110.7％。到1993年，改变其管理范围与统计口径，将企业专项基金和税后留利从“预算外资金”中排除出去之后，由地方财政和政府主管部门掌握的预算外资金年度收入仍相当于预算内收入的1／3以上，1996年又跃升为52.56％。1997年再度调整预算外资金口径，不再包括纳入预算内列收列支的若干项政府基金收费收入，其总规模仍在预算内资金规模的1／3左右。在预算外资金旁边，还有更不透明的第三块资金，即所谓“制度外资金”或“预算外的预算外”，其总规模没有准确统计数字，也十分复杂，既包括
社会保障的一些基金、政府集资收入、乡镇政府自筹资金，也包括权力部门、单位的“小金库”、“创收”收入和私自从制度内转出的资金。据一些专家估测，高峰时这块资金也与预算外资金规模不相上下。1996年以后，以分税分级体制为依托，上下结合地对于已呈明显弊病的制度外、预算外资金的混乱与失控进行了清理整顿，通过一系列措施加强管理，总的趋势是先把三块财力规范、归并为预算内、外两块，再逐步将预算外资金也纳入预算内管理，最终达到预算对政府财力的完整覆盖。 （四）以开放促发展促改革：应对全球化趋势的财政政策与制度安排 中国的开放，内在地包含着正视和自觉参与全球化过程的逻辑和内容。开放的多种措施，使市场经济多方面的政策与制度模式，对中国的经济生活产生了种种。因此，开放在促进发展、引进资金和先进技术的同时，也在促进改革，即引进先进管理经验和引进体制创新的多种配套要素。中国的财税政策在80年代以来积极地促进开放，在与世界银行、国际货币基金组织、亚洲开发银行等加强联系与合作的同时，在扩大开放的过程中，也积极地改造财税自身的制度安排与政策框架。 2、预算内、外资金数量及增长速度表（1980—1998年） 年份 预算内资金收入 预算外资金收入 数量（亿元） 增长速度（%） 数量（亿元） 增长速度（%） 1980 1159.93 1.2 557.40 233.1 1981 1175.79 1.4 601.07 7.8 1982 1212.33 3.1 802.74 33.6 1983 1366.95 12.8 967.68 20.5 1984 1642.86 20.2 1188.48 22.8 1985 2004.82 22 1530.03 28.7 1986 2122.01 5.8 1737.31 13.5 1987 2199.35 3.6 2028.80 16.8 1988 2357.24 7.2 2360.77 16.4 1989 2664.90 13.1 2658.83 12.6 1990 2937.10 10.2 2708.64 1.9 1991 3149.48 7.2 3243.30 19.7 1992 3483.37 10.6 3854.92 18.9 1993 4348.95 24.8 1432.54 46.7 1994 5218.10 20.0 1862.53 30 1995 6242.20 19.6 2406.50 29.2 1996 7407.99 18.7 3893.34 59.6 1997 8651.14 16.8 2826.00 18.1 1998 9875.95 14.2 3082.29 9.1 注：（1）预算外资金1993年统计口径调整，不再包括国营企业专项基金与税后留利。 （2）预算内资金不包括国内外债务收入部分。 （3）1993—1995年和1996年的预算外资金收支包括的范围分别进行了调整，与以前各年不可比。从1997年起，预算外资金收支不包括纳入预算内管理的政府性基金（收费），与以前各年也不可比。 （4）本表各年收入和支出增长速度均按可比口径。 资料来源：《中国财政年鉴》，《新中国50年财政统计》 在开放的推动下，中国近二十余年间最早实行的税制改革，是从涉外税制起步的。1980年9月，全国人大公布了《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》和《中华人民共和国个人所得税法》。前者适应了中外合资企业不断出现对税制建设的要求；后者则实际上覆盖了数量日增的外国在华工作人员的个人所得课税。1981年，又公布了《中华人民共和国外国企业所得税法》，同时明确规定涉外企业继续沿用修订后的工商统一税，并照章缴纳车船使用牌照税和城市房地产税。至此，我国的涉外税制初步建立起来。此后，全国人大常务委员会陆续对以上税法作了适当修改，进一步放宽了优惠政策，以利于吸引外资，引进技术，扩大对外经济交往。 1991年，七届人大四次会议通过并公布了《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》，将中外合资经营企业所得税和外国企业所得税两种税合并为外商投资企业和外国企业所得税一种税，以更好地尊重国际税收惯例，适应市场化程度提高后经济生活的现实要求，服务于对外开放。 从1981年1月起，为更好地贯彻对外开放政策，推动中国对外经济贸易、技术和文化合作的发展，利用外资，引进先进技术，中国与日本就避免对所得双重征税和防止偷漏税，进行了四轮会谈，1983年9月6日，两国政府在北京正式签署协定。1984年6月26日，两国政府代表在东京交换了关于已各自履行协定生效程序的换文，协定正式生效，1985年1月1日开始正式执行。这是中国对外缔结的第一个政府间全面避免双重征税的协定。在这期间，我国还陆续与其他国家进行了协定的谈判。到1991年，中国已先后同日本、美国、英国、法国、德国、加拿大等32个国家正式签署了避免双重征税协定。至今，进入谈判过程和签署协定的国家数目还在增加。 在宏观调控中，中国鼓励企业参与国际竞争、发展外向型经济的政策工具，已发展为国际惯例轨道上的出口退税。保税区的试验也在多处进行。在积极利用国际组织、外国政府贷款的同时，中国政府也在与国内政策呼应的情况下，在国际市场上开展债券融资。
