制度变迁与中国近代厘金税(2)
2016-09-06 01:26
导读：二、南京国民政府以前的裁厘 厘金税虽然作为一项正式制度被确立了，但是“由于中央未能对厘金的课征形成强有力的统制，因而厘金征收往往成为地方
二、南京国民政府以前的裁厘 厘金税虽然作为一项正式制度被确立了，但是“由于中央未能对厘金的课征形成强有力的统制，因而厘金征收往往成为地方的一种权益”。A厘金征收没有统一的制度，各省自立政策，自定税额，任意征收，厘金收入除一定数额报效中央外，剩余部分由地方自己处置。地方所得不列为正式收入，其中绝大部分被地方官吏假公济私，搜进个人腰包，更兼税吏敲诈勒索，营私舞弊，乘机渔利，侵蚀税款“B.于是”各省为增加厘金收入，就于水路通衢、城镇要道或乡村小径，随意设关置卡，甚至一处数关数卡。局卡林立，商运货物，逢关纳税，过卡抽厘，层层盘剥，一物数征、数十征，见货就征，不问巨细，无一不在被征之列，‘资本微末之店铺，肩挑步担之生涯，行人携载盘川，女眷随身包裹，无不留难搜刮’“C.在此，笔者认为：厘金收入除上缴中央的，剩余部分能够留予地方，地方官吏能中饱私囊，税吏可以敲诈勒索是局卡林立、无一不征的关键原因所在。由于本文主要分析的是制度安排，故对中央和地方这一委托代理关系不展开论述。 农民以少量农副产品交换生活必需品，手者靠自产自销维持生计，都要通过关津和市场才能实现，而厘金局卡不问巨细，课及百物，势必给农民造成沉重的负担。当时有人就说：厘金之设，“病穷民独多”。即使是比较富裕的自耕农，在“有厘金之抽，凡民间日用所需，无不暗中输纳”的状况下，也难以为生。时人叹曰：“既出米，复出钱，而又计其家资多寡，按日捐输，闾闾骨髓，曾有几何？至再至三，将谁堪此？……至百金之家，为田不过十亩耳，终岁勤动，收获无多，一家衣食出此，地丁出此，厘金出此，有何能按日输乎？”D. 至此，我们可以看到，要求裁厘的制度变迁的需求已经产生，而且是如此强烈，但是为何迟迟没有实现呢？又何以到了南京国民政府时期才成功裁厘呢？ （一）民众集团不会行动起来抵抗厘金制度 当时的中既不存在有效率的工会组织，也没有类似农场组织。对于几亿工农这样一个庞大的集团，通过集团中的个人来向政府游说显然是徒劳的。历史上类似工会这样的组织属于奥尔森所描述的“相容组织”，组织规模也是随着工人队伍的壮大和时间的推移逐步壮大的，并非一蹴而就，如果在短时间内立即成立这样的组织，那么这样的组织规模也是相当有限的，在和政府的博弈中也只能构成一些不可信威胁，注定了博弈的失败。况且历史上这些组织也是联合起来同政府展开博弈，并非孤军奋战。 奥尔森指出：“潜在集团中的个人没有自愿牺牲自己的时间和金钱来帮助一个组织获得其集体物品的积极性；光凭他一个人是难以把握该集体物品是否能得以获得的，但如果由于别人的努力而获得了集体利益，他无论如何都能得以分享。因此，他只是在下述情况下才会以游说疏通形式来支持该组织获得集体物品：（1）他被迫向游说疏通组织尽义务；（2）他为了获取某种非集体性收益而不得不支持集团。只有当这两个条件之一或全都成立时，一个潜在集团的政治力量才能被动员起来。”E当时受厘金之害的平民数以亿计，如果组成集团进行“革命”，其个人收益的最大值也就是废除厘金制度而少缴的费用，个人为集体行动作出贡献的边际收益微乎其微。所以笔者认为，这一集团之所以没有采取行动一方面是因为这个集体成员太多，以至于任何一个理性的成员即使不做出贡献也不会影响他从集体行动中获得收益；另一方面是因为采取行动的成本太高，当时的情况下，农民通过少过局卡、减少交换、进行自给自足的办法尚能苟且偷生，但是一旦形成一定的规模来反对厘金，即有可能像太平军一样遭到镇压。还有一些重要的原因就是没有一个有效的组织来强迫个人为该集团的行动尽义务，也没有一项“选择性刺激手段”来刺激他们提供行动，最后的这个原因却是西方国家工会组织获得成功的关键所在。 （二）商人集团不会联合民众一起抵抗厘金制度 当时厘金的征收和管理一般采取两种方式：一种是官征制度；一种是包缴制度，既由同业商人承总认定本业商货捐厘总额，并负责征收缴纳，称之为“认捐”，或由非同业商人承总包纳该业捐厘总额，并负责征收缴纳，称之为“包捐”。F 包缴制度之所以存在，是因为负责征收缴纳的商人的征税成本要小于官僚机构的征税成本，从而他们可以从征税和上缴的过程中获得租金。 商人集团若想组织起来反对政府征收厘金税要容易得多。商人集团相对于上述讨论的平民集团来说显然要小得多，而“成员数目多的集团的效率一般要低于成员数目少的集团”，G所以商人这个集团的组织成本比平民集团要小。1902年，中国第一个商会诞生了，这也进一步降低了商人集团内部的组织成本。商界一些大商人能通过自己的言论和行动来影响该行业的小商人，使得他们可以立即组织起来，同时这种行动又能对平民集团产生示范效应，有产者和无产者联合起来和政府抵抗反对厘金税将会是更有效的。但是商人是有产者，并且掌握着市场上的商业利益，相比无产者而言，他们更希望得到政府对其私有产权的认可，希望政府的法律法规能有效地保护他们的私有产权。再加上大商人在征收厘金税的过程中可以得到租金，而普通小商人们则可以通过提高商品价格尽可能地把税收负担转嫁给消费者，所以商人这一利益集团不可能组织起来抵抗政府对厘金的征收，而只是通过正式的渠道向政府进行游说。但是由于政府面临一些严重，商人的游说被证明是无效的。下面将作进一步分析。 （三）政府及其官僚机构不会裁厘 地方所得不列为正式收入，其中绝大部分被地方官吏假公济私，搜进个人腰包，更兼税吏敲诈勒索，营私舞弊，乘机渔利，侵蚀税款。H所以官僚机构从厘金的征收中获得了丰厚的收入，他们是最不可能赞成裁厘的集团。 同治三年（1864），太平天国被镇压。军务已告竣，但厘金并没有停止和废除。理由是，各省军费浩繁，赖于本省丁赋课税者不过十之三四，借助厘金者实居六七，因此，万不可骤议裁撤。清政府考虑当时和日后财政，蓦然准许继续实行，从而厘金制度成为一种常制。I 光绪二十三年（1897）户部奏：各省厘局中饱，弊在承办之员不肯和盘托出，各省例不应支而非得已者，辄于厘税收款提留济用，所谓外销者也。。……然既有外销之事，即有匿报之款，否则从何罗掘？无惑乎人言藉藉，佥谓各省实收之数，竟数倍报部之数。J 从以上史料可以看出，清政府对于厘金税的危害并非一无所知，甚至于是在知道地方政府匿报税款的情况下仍然容忍厘金制度的存在，除此清政府还遭到了来自国内外的要求裁厘的强大压力。 1898年，郑观应提出“裁撤厘金，加征关税”K的主张；康有为上奏：“恻然动念，面谕维新诸臣，谓行新政就绪，即决裁撤厘金”。L1896年，李鸿章出访欧洲，总理衙门奏准请李鸿章与俄、英、法、德、美各国交涉增加进口洋税事宜。但列强坚持必须先废厘金，拒绝根据值百抽五的原则改订税则，并索取其他侵略权益。M 1897年，清政府指示驻英公使张荫桓与英国政府就修改税则一事进行交涉，李鸿章则与英国驻华公使进行交涉。中国政府的要求是：（一）改用金镑收税，以避免银价下跌的损失。（二）提高关税税率。而“免厘一节，万不可允”。④ 但英国方面则主张加镑不如加税，先裁厘后加税，因此没有达成协议。N 一项有效的制度是否能够建立取决于制度供给者的成本收益分析，只有当其收益超过成本时，他才会有动机建立那项制度。尽管裁厘的社会受益已经足够高，但对于清政府来说，他的私人收益却没有提高，因为统治者的税收会因此降低。裁厘的成本很可能超过任何个人或群体从中得到的收益，取消厘金不仅使统治者面对未来收入的不确定，而且使他面对重新组织和税收征集的成本。 所以统治者为了自己的利益可能导致无效的制度长期存在。清政府之所以在外国侵略者咄咄逼人的压力和国内强大舆论攻势下，仍坚持病国蠹民的厘金制度，反映了这个半殖民地半封建国家政权的腐朽性。但另一方面，也不能不看到，正是由于这个政权所面临的空前的财政危机，迫使它更加依赖厘金收入。清政府一旦强制裁厘，则会导致无力镇压太平天国起义，进而导致政权不稳的局面。1864年，太平天国虽然被镇压，但是对外赔款仍然在偿还之中，并且还有新的赔款条约产生，若不能及时支付赔款，清政府同样面临着随时丧失统治地位的危险。并且，当时的关税和盐税都掌握在洋人手中，清政府无法找到新的税源来代替厘金收入，裁厘的预期成本非常高，裁厘的客观条件在政府看来并不成熟。 1898年6月总理衙门接受了御史陈其璋的建议，奏准“与各国开议酌加进口税，停收厘金”，但留下了一条“停止厘金，应俟加进口税后，察看洋税岁多之数足敌厘金岁收之数，再行裁撤”的长长的尾巴。O可见内部的压力只是让裁厘成为了一纸空文。 从另一个角度看，来自外部的压力虽然存在，但却并不强大。“在1894年到1900年清政府因支付甲午赔款举借的三笔外债，中国的海关税、盐厘和厘金被抵押”。P列强为了扩大其商品输出的利益，要求中国保持低关税的现状，同时裁撤厘金制度；而为了保证其资本输出的利益，又要求以中国的厘金收入作为担保品，在资本输出日益具有重要意义的形势下，决定了列强对加税裁厘的谈判不可能是积极的。 总之，晚清时期裁厘的内外压力还不够强大，裁厘的客观条件还未成熟，所以清政府不可能在该时期强行裁厘。
