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美国的生态税收政策及其启示

2016-09-28 01:09 随着生态破坏和环境污染日益严重，世界各国纷纷采取措施保持生态平衡，改善环境质量。1998年我国百年难遇的洪灾更是给我国的生态环保敲响了警钟。和借鉴美国利用税收手段、充分发挥其杠杆作用来治理和保护生态环境的做法，无疑将会给我国的生态环保工作以有益的启示。　　一、生态税收简析　　生态税收又称环境税收，顾名思义是指国家为实现特定的生态环保目标，筹集生态环保资金，并调节纳税人相应行为而开征的有关税收的总称。不难看出，作为税收体系中的一个大类，生态税收具有以下特征：（l）目的性。生态税收收入是国家为实现特定的生态环保目标而筹集的财政收入，其首要目标为环境保护，收入职能倒在其次。（2）调节性。生态税收通过调节或个人有利于或不利于环保的行为而发挥其作用。（3）关联性。生态税收与活动的性质和规模之间存在着一定的关系。　　生态税收可以溯源到英国“福利经济学之父”庇古的外部性。他认为，在市场经济运行中，由于环境提供的服务不能在市场上进行交易，因此，市场机制无法对经济运行主体在生产和消费过程中可能产生的副产品——环境污染和生态破坏发挥作用。这种以危害自然为表现形式的外部性成本（也称成本）发生在市场体系之外，庇古称之为“负的外部性”。为了克服“负的外部性”所导致的边际私人成本和边际社会成本之间的差异，他认为政府理所应当负起责任，实施干预。从政府的干预行为来看，解决环境污染和生态破坏可采用行政、和经济手段，而税收作为政府的经济干预手段，对保护环境是不可或缺的。　　假定政府征收等于边际污染成本的税收，那么可使污染者的边际私人成本等于边际社会成本，边际私人收益等于边际社会收益，即把污染者的外部性成本（社会成本）内在化，使其面临真实的社会成本和收益。最终必能抑制或减少污染量，实现资源的优化配置。　　二、美国的生态税收政策　　1971年美国国会曾提出过对排放硫化物征税的议案，但在80年代以前美国税制中尚无专门的生态税收。从80年代初政府把税收手段引进环保领域至今，美国已形成一套相对完善的生态税收政策。　　（一）生态税收种类　　从大的方面讲，美国的生态税收主要包括四类：对损害臭氧层的化学品征收的消费税，与汽车使用相关的税收，开采税和环境收入税。具体来说，对损害臭氧层的化学品的征税包括破坏臭氧层化学品生产税、破坏臭氧层化学品储存税、进口和使用破坏臭氧层化学品进行生产的生产税，危险化学品生产税和进口化学品税等。仅此类税的征收对象就涉及到颁布，并于1991年1月l日生效，其目的是消除氟里昂的排放。与汽车使用相关的税收包括汽油税、轮胎税、汽车使用税、汽车销售税和进口原油及其制品税等。汽油税最初并非作为环境税征收，但其实施对环境尤其是空气质量具有明显的改善作用。开采税是对自然资源（主要是石油）的开采征收的一种消费税，已有38个州开征了此税。环境收入税是根据1986年国会通过的《超级基金修正案》设立的，它与企业经营收益密切相关，规定凡收益超过200万美元以上的法人均应按超过部分纳税。　　（二）生态税收税率　　对损害臭氧层的化学品征收的消费税是对应税的化学品分别确定定额税率，该税率是通过一个基础税额和调整因素得出，即基础税额乘以某种化学品的臭氧损害系数得出。基础税额从1990年每镑l.37美元提高到了1995年的3.1美元，以后每年提高0.45美元。特定化学品的调整因素则在0.l至10之间。联邦政府汽油税目前是每加仑0.14美元，但各州差别较大，中等税率为每加仑0.16美元，总趋势是在提高，1992年以来就有15个州提高了该税税率。此外，联邦政府对卡车使用者还征收12%的消费税。总之，与汽车使用相关的税收为联邦和州政府提供了巨额财政收入。开采税从总体上看不是各州的主要收入来源，其收入仅占各州总收入的1%－2%，但税率却相对较高。环境收入税实行比例税率，税率较低，为0.12%.　　（三）生态税收优惠　　美国的生态税收优惠政策主要体现在直接税收减免、投资税收抵免、加速折旧等税式支出措施上。早在6O年代，美国就对研究污染控制新技术和生产污染替代品予以减免所得税。1986年，国会又通过一项法令，规定对企业综合利用资源所得给予减免所得税优惠。1991年起，23个州对循环利用投资给予税收抵免扣除，对购买循环利用设备免征销售税。此外，美国联邦政府对州和地方政府控制环境污染债券的利息不计入应税所得范围，对净化水、气以及减少污染设施的建设援助款不计入所得税税基。同时规定，对用于防治污染的专项环保设备可在5年内加速折旧完毕，而且，对采用国家环保局规定的先进工艺的，在建成5年内不征收财产税。各州税制中也有有关减少污染的财产税退税规定。　　在税收优惠政策管理方面，美国执行得比较严格。对税收减免，有总的规模控制，并非无限制减能超过人均50美元。以加州为例，其3200万人口，每年的税收减免额就不能超过16亿美元，其中用于环保方面的约占8%－9%.　　（四）生态税收征管　　美国的生态税收和其他税收一样，其征收管理都执行得非常严格。它由税务部门统一征收，缴入财政部，财政部将其分别纳入普通基金预算和信托基金，后者再转入下设的超级基金。超级基金是美国以环境保护为专项的最大一项基金，由国家环保局负责管理。该基金在财政管理上纳入联邦财政预算内管理。由于征管部门集中，征管手段化水平高，因此，在美国，拖欠、逃、漏生态税收的现象很少，生态税收征收额呈逐年上升趋势。　　（五）政策实施效果　　美国对环保工作的重要性是步入“后社会”才意识到的，走的是“先污染后治理”的路子。生态税收由于具有税收的强制性、无偿性和固定性的基本特征，这就使税收手段在美国环境经济政策体系中具有不可替代的优越性。据OECD的一份报告显示，对损害臭氧层的化学品征收的消费税大大减少了在泡沫制品中对氟里昂的使用；汽油税则鼓励了广大消费者使用节能型汽车，减少了汽车废弃物的排放；开采税通过抑制处于盈利边际上的资源开采活动，减少了约10%－15%的石油总产量。经过多年的努力，美国确实已经实现了环境状况的根本好转，环境质量明显提高，自然灾害发生率也有所降低。有关资料显示，虽然美国汽车使用量大增，但其二氧化碳的排放量却比70年代减少了99%，而且空气中的一氧化碳减少了97%，二氧化硫减少了42%，悬浮颗粒物减少了7O%.应该说，美国的生态税收政策成效显著。