建立公共财政与提高产业竞争力(3)
2016-12-04 01:17
导读：三、产业政策及倾斜式财政政策的有效性与内在缺陷 一般认为，产业政策及相应的财政、金融、管制、外贸等各种政策工具的有效运用，需要依赖于两方
三、产业政策及倾斜式财政政策的有效性与内在缺陷 一般认为，产业政策及相应的财政、金融、管制、外贸等各种政策工具的有效运用，需要依赖于两方面的条件：（l）政府驾驭经济运行的综合能力，包括获取信息的能力、熟悉技术的能力、动员资金的能力，等等。这是因为，产业政策的制定与实施是政府行为，只有具备这些能力，产业政策的正确设计才会成为可能。（2）各方对产业政策的推行存在广泛共识。由于产业政策在出台后终究要由各级政府和各个企业具体执行，这就要求社会各方对未来产业结构的理想状态，以及达到这一状态所可能遇到的障碍要有广泛的认同感。只有这样，才能形成对产业结构调整与升级的一股合力。 从我国的实践看，产业政策的推行及倾斜式的财政、金融、管制、外贸等政策工具的运用的效果并不理想。那么，为什么产业政策的实施效果不理想？为什么产业政策的有效性往往无法得到充分的保证？而即便是曾经在日本、韩国等国的经济政策舞台上独领一时风骚，为这些国家的经济腾飞插上了翅膀的产业政策，后来却会成为国内长期经济萧条和爆发金融危机的诱因呢？归根到底，这是由产业政策自身的缺陷所致的—— 首先，正确的产业规划是成功推行产业政策的保护，但是由于运行环境的复杂多变性，要始终确保万元一失是相当困难的。一般说来，后起国家在实现化的初期，由于一方面可以通过和把握先进国家已有的产业结构演变进行战略产业的抉择，做出正确产业规划的机率是较大的；另一方面，由于经济初期投资项目之间的互补性较强，即便事后发现最初的政策并不准确，仍有改进的可能。这样，推行正确产业政策的可能性是很大的。比如日本在战后经济复兴时期（1945—1955年）实行的对钢铁、煤炭、电力等基础工业等采取“倾斜生产方式”的产业政策；在经济高速增长时期（1955－1969年）以合成纤维、石化、机械、、汽车工业等重化学工业为扶持对象的产业政策；以及20世纪70年代对集成电路、机、飞机等“知识密集化”产业的扶持政策等；都比较准确地把握住了工业化进程中促进产业结构升级、带动经济增长的主导产业。但是，在后起国家工业化的中后期，尤其是在赶超任务完成之后，由于在激烈竞争的国际环境中，技术前景和市场机会变得越来越不确定，出现了不同间产品相互替代，资源相互竞争的情况，此时，政府仅仅依靠少数人的决策，要对主导产业做出正确的判断和选择是很难的。 第二，正确产业政策的推行要求有政府强有力的财政、、管制、外贸等政策手段加以配合，并且要有各方对产业政策的广泛共识为基础，而这一点对处于经济转轨时期的我们这样一个大国来说是难以做到的。产业政策是对资源在产业之间的配置进行干预的行为，牵涉到产业部门发展的切身利益，这使其比其他类型的经济政策带有更强的利益再分配的性质，因此，在政策目标的确定上是很难达成共识的。同时，除非中央政府对国民经济有很强的经济与控制能力，以及掌握有可供支配的大量财力，否则产业政策的有效推行将会困难重重。 我们知道，我国的市场化改革进程是以中央向地方分权和政府对企业放权为显著特征的。在地方政府、各行各业争先要求予以政策倾斜，而中央政府又不能不、吸收各地区、各部门的“合理”‘意见的情况下，终于出现了一种堪称“世界产业政策之最”的局面：“在我国的第一个产业政策文本——《国务院关于当前产业政策要点的决定》（1989年3月15日颁布）中，明确列为重点支持产业有数十个，基本上囊括了所有的行业。1994年颁布的我国第一个长期的产业政策——《90年代国家产业政策纲要》中，重点支持的产业范围虽然有所缩小，但是，这些产业加在一起，占经济总量的比重仍然超过一半以上。都是重点就无所谓重点，在财政资金有限、社会资源不足的情况下，要对这些产业都予以重点扶持，那是不可能的。在此情况下，产业政策的效果如何，可想而知。 第三，产业政策的强化必然导致竞争政策的弱化，这对产业竞争力的提高有害无益。竞争政策倡导对不同的企业和产业部门提供一视同仁的政策服务，而产业政策则侧重于对不同企业不同行业采取差别对待的政策，使它们在竞争中处于不同的地位；尽管二者可以在某些场合起到互相补充和相互促进的作用，但是在多数情况下，它们之间的兼容性是较差的。产业政策在通过促进集中来形成规模经济的同时，一般要设置相应的行业进入壁垒，以阻止潜在竞争者的进入。而处于政策保护伞之下的企业或行业，虽然有可能形成一定的规模，而由于缺少竞争对手，往往市场风险意识比较淡薄，危机感不强，创新动力不足，并且经常在产品和服务供给上向消费者或其他企业索取高价，获取垄断利润。在此情况下，企业竞争力能否得到提高，是值得怀疑的。 第四，产业政策的实施及相关政策工具的运用以相对独立、封闭的国民经济体系为假设前提和逻辑起点，这与全球经济与贸易自由化的发展趋势格格不入。为了促进国内主导产业的非常规式发展，政府不仅要在资金、技术、人员等方面给企业以支持，而且还要为企业的产品的销售提供或创造市场。这一方面要保护同类产品、替代产品乃至相关产品的国内市场免受外来的干扰，另一方面则要为本国企业的产品在国际市场上的立足创造条件，在此情况下，保护与扶持民族产业发展的需要就必然会导致一系列关税和非关税壁垒的设置，其结果必然是走向贸易上的保护主义。于是，在民族产业的国际竞争力得到提升的同时，其在国际市场上的摩擦与冲突也变得愈益激烈。事实上，有关日本、韩国与其他工业化国家之间发生贸易争端的事例，我们都是时有耳闻的了。 此外，以保护、扶持为特征的产业政策强调产业的政策倾斜，这必然导致国家对产业的强干预。在此情况下，一支有能力监督经济行为而又独立于政治干预之外的高质量公务员是至关重要的，因为它是廉洁、高效政府的基础，是实现正确的强政府干预的必要前提。但是，在政府长期控制社会经济主要的资源配置权力的条件下，公务员要始终保持廉洁是相当困难的，对产业经济活动的强政府干预往往演化成政府腐败的温床。 基于上述，我们认为，在相对独立、封闭的民族经济体系下，动用财政、金融、管制、外贸等手段，通过在资源配置上对主导产业的强制倾斜，在一定时期内是有利于加速工业化进程的。但是在完成初步工业化以后，随着国内外经济运行环境的重大变化，这种非均衡的政策模式将逐步丧失效率，尤其是在经济信息化和全球化的今天，这种政策的负面将会越来越大。产业政策内在缺陷的逐步显露，要求政府应当调整提高产业竞争力的政策重点，转向推行以鼓励竞争、限制垄断为主旨的竞争政策，为国内产业的发展创造公平、透明的竞争环境，从而为促进民族产业国际竞争力的迅速提高提供一个有力的支持环境。
