个人所得税法听证会与我国税收立法程序的完善(3)
2017-03-21 01:02
导读：三、我国税收立法程序的改革与完善 如果理性地看待这次个人所得税法的立法听证会，我们不能回避其中存在一些形式化的东西，它在一定程度上还是立
三、我国税收立法程序的改革与完善 如果理性地看待这次个人所得税法的立法听证会，我们不能回避其中存在一些形式化的东西，它在一定程度上还是立法者的“高姿态”。在法治发达国家，民主立法是个制度化的安排。我们应当按照宪政的原理和法治的要求，改造我国的立法机关及其运行机制，进一步完善税收立法程序，使所制定的税法符合税收公平原则，真正反映人民的意志，推动我国税收法治的。 第一，健全和规范税收立法程序制度。受“重实体轻程序”观念的，我国税收法治建设中的程序缺失较为严重，影响了税收立法的完善和执法的公正。应当按照正当程序和程序正义的要求，在宪法、立法法、税法通则等法律中规定重要的税收立法程序制度，并使这些程序具有“程序保障”的功能。 第二，在税收立法规划阶段，建立立法项目必要性的程序制度，通过立法调研和运用法律分析等，对立法的必要性、可行性进行分析和论证。 第三，扩大税收立法建议权的主体范围。我国税法的立项主要是由有关税收主管部门和政府提出的，而国外立法机关可以授权行政机关立法，特别是赋予了纳税主体可以向征税机关提出立法建议权，甚至在征税机关对纳税主体的立法动议不予采纳时，由法院判决其制定税收法规。 第四，鉴于税法的技术性和专业性，起草税法时，应广泛吸收税法专家和有关教学科研组织参加，以贯彻起草阶段的职业主义原则。我国《规章制定程序条例》第十三条规定：“起草规章可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。”这是一个很好的规定，但《行政法规制定程序条例》并没有作出与此相应的规定。笔者认为，税收法律和行政法规的制定也应遵循这一程序要求。 第五，法规草案的预先公告。除紧急情况或对纳税人等的权利义务不产生影响的税收法规外，税收立法草案都应当通过公报、报纸等方式向公众公开。公告的除了草案的全文外，还应包括立法的依据、可能涉及的利害关系人的范围、主要制度和条文的立法理由等。对应当公告而没有公告的税收立法，将因程序上的缺陷而不能生效，以保障立法的公开和纳税人的参与权。美国有关财政规章的公布形式有三种：提议性的、暂行的、最终的。公布提议性规章是为了让公众知道，哪些是对税收法典的有关条款的恰当的解释，以便在以最终形式被公布之前给公众一个评议的机会。提议性的规章直到被以最终的规章形式公布时才对纳税人或国税局产生约束。公布暂行规章是为了在公布最终的规章以前，为纳税人提供指导。美国国内收入法典在1998年增加的7805（e）节要求，所有的暂行规章也要以提议性规章的形式被公布，并且专门规定，如果在3年内没有对它进行修正或是以最终规章的形式被公布，该暂行规章将废止。以最终形式被公布的规章可能与提议性或暂行规章所采取的立场有所不同，但只有最终的规章才能代表财政部的官方解释。 第六，建立听取公众意见的评议制度。我国税收立法往往只注重将草案向有关部门、组织和专家征求意见，不重视向与其有利害关系的纳税人等公众征求意见。这一问题在日本同样存在，但正在考虑改进。在日本税收法律草案的起草中，日本的政府税制调查会起着十分重要的作用。该调查会是总理府的一个附属机构，由30名委员组成，其职责是“审议有关租税制度的基本事项”。日本学者北野弘久对政府税调会的现状和作用提出了批评，因为税调会事务局的实质性工作是由大藏省的主税局承担的，在30名委员中只有劳动团体代表2名、妇女团体代表1名，其审议活动是不公开的，从而使政府税调会被“形式化”。不仅如此，被形式化的政府税调会的答辩还时常遭到政府的无视，重要的事项不经其“形式化”的审议就被法案化了，在税调会的答辩中也不明示少数人的意见。该学者批评日本的大藏省主税局实际上对所有给国民的权利义务及生活带来重大影响的税制具有决定性的“权限”，而在行使如此重大的“权限”时，不需要注意来自国民导向的任何民主性程序，大藏省主税局实际上是在进行具有全民规模的一种“行政处分”。因此，他认为应从宪法论、人权论的高度来完善税制法案的立案起草过程，在税制法案的立案过程中引入“正当法律程序”。我国在有关税收法案的起草过程中，国务院法制
办公室、财政部税政司、国家税务总局政策法规司起着相当重要作用，日本的经验值得我们借鉴。 因此，按照税收立法民主化和参与原则的要求，应当通过听证会、公听会、座谈会、论证会、征求意见、咨询等形式，广泛听取公众意见。对于重要的、直接涉及公民、法人和其他组织的切身利益、有重大意见分歧的税收立法，必须通过举行正式听证会的形式接受公众评议，并可借鉴美国的做法，税收法规必须根据听证记录制定。对于公众的评议意见，税收法规的制定机关应当予以答复，其答复的内容应当予以公开，以监督评议制度的执行。 需要指出的是，这次个人所得税法听证会是由全国人大常委会举行的，也是《立法法》对立法程序的要求。但我国众多的税收法规是由国务院制定的条例和财政部、国家总务总局制定的规章，这两个层次的立法者尚没有举行过听证会。值得注意的是，考虑到行政程序对参与的排斥性和行政立法对税收活动的巨大实质性影响，在税收行政立法过程中更应强调参与的价值与意义。例如，美国立法机构在起草法律时并不总是举行听证会，但根据联邦和州行政程序法的规定，行政机构在制定法规时，必须举行立法性听证，以便有关方面提出意见。令人欣喜的是，我国《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》也分别规定在法规和规章的起草和审查阶段，应当举行听证会。今后，国务院和财政部、国家税务总局在制定税收法规、规章时，应当按照这两个条例的规定，适时采取听证会的形式来征求意见，扩大公众对税收立法的参与范围和参与程度，并规范立法听证程序，提高立法听证效力，实现听证会的规范化、公正化和化。 第七，审议监督制度。为了使税收立法权以一种“负责任的方式”和理性的方式行使，应当建立税收立法责任制度，并按照国外通行做法和WTO规则的要求，建立和完善对税收立法行为的司法审查制度。 第八，公布。税收法律法规通过后必须以足以让公众周知的方式公布，以提高税法的透明度，并留有一定的实施准备时间。
