税费改革中“逼税效应”的制度经济学解释——(3)
2017-04-09 01:10
导读：本以为农村税费改革后，县、乡（镇）财税工作将会旧貌换新颜；出我意料的是，农村税费改革后“逼税”更猖獗。 2003 年 8 月，我在安徽农村调研期间发
本以为农村税费改革后，县、乡（镇）财税工作将会旧貌换新颜；出我意料的是，农村税费改革后“逼税”更猖獗。 2003 年 8 月，我在安徽农村调研期间发现，农村税费改革后，“逼税”不仅使乡镇已有的矛盾更加突出，而且又在农村税费改革的基础上衍生出新的矛盾。由于农村税费改革单兵突进，财政体制改革没有跟上，税费改革在原有的财政体制框架内运行，“逼税”的动因依然存在；于是，县委书记、县长们为了适应新的形势，给乡镇党委书记、乡镇长们的命令又有了新的“说法”——“完成税收任务的办法我不管，税费改革的政策也不能违背，但分给你们的税收任务一定要完成”。在这种情况下，乡镇党委书记、乡镇长们就各显神通了；其结果是，农村税费改革不仅没有使“逼税效应”得到抑制，而且还使“逼税效应”乘税费改革的东风扩大了外延。具体地说，农村税费改革后，农村的“逼税效应”主要表现在以下几个方面。
其一，“逼税”使农村税费改革政策走了样。要了解农村税费改革政策是怎样走样的，你就必须要知道县、乡（镇）财税工作的实际操作——可不是你所知的理论规则。先讲县，县里的税收预算可不是遵循“量入为出”的原则，他们通常采用“以支定收”的办法，就是先“根据需要”匡算出今年的财政支出规模，然后根据这个财政支出规模确定今年的税收任务，并把这个任务分解到各部门、各乡镇，限期完成。各乡镇政府接受农业税税收任务后发现，如果“据实征收”是完不成任务的，于是各乡镇领导就琢磨起农村税费改革政策来——因为县委书记要求税费改革政策不能违背；结果他们发现，根据农村税费改革政策的规定，农户应纳农业税税额等于计税面积、常年产量、计税价格三因素的乘积，而计税面积是根据二轮承包定下来的“死数”，计税价格是省里统一确定的，唯一可以由他们“因地制宜”的就是常年产量了。为了确保农业税税收任务的完成，乡镇干部们灵机一动想出了“反推倒算”的办法，他们先以本乡镇农业税 任务数除以 辖区内计税面积得出亩均应摊税额，再以亩均应摊税额除以计税价格，从而反推出“常年产量”，为了留有余地，他们还要把这个反推出的“常年产量”“适当”上浮后作为最后的执行标准，结果各乡镇制定的“常年产量”无一例外地呈现出脱离实际的“高指标”。在我所调研的安徽某县，各乡镇制定的“常年产量”，最高的每亩 960 公斤，最低的每亩 820 公斤，而该县农民们的实际产量往往在每亩 500 公斤上下；显然，如此一来，常年产量失去了它“正常年景下平均产量”的本来意义，农民们当然就 不满了 。尽管如此，各乡镇总还有 10 — 15% 左右的农户农业税收不上来，怎么办呢？在“逼税”压力下，乡镇干部们又想出了“堤内损失堤外补”的“好办法”；他们发现，农村税费改革后，农业税政策性强、“不好操作”，而农林特产税的“弹性”就大得多（安徽税费改革后的前三年农林特产税没有取消），于是他们就毫不犹豫地加大了农林特产税的征收力度；在我所调研的一个平畈乡镇，农林特产几近于零，而其征收的农林特产税却从税费改革前 1999 年的 97 万元增加到税费改革后 2000 年的 103 万元；农林特产税在承担起乡镇“补洞职能”的同时演化为“人头税”了。
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其二，“逼税”使乡（镇）、村两级出现了“税务”促“债务”的怪现象。众所周知，自 1990 年代以来，乡（镇）、村两级债务居高不下，这已经成为税费改革继续推进和农村稳定的潜在威胁；而由于农村税费改革后“逼税”在继续，使这一潜在威胁正在逐步表面化。在当今农村，乡镇政府不仅要不折不扣地完成涉农税收任务，而且也要对辖区内国税、地税的征管负总责，同样是“一票否决”没商量，税务所（局）只是“技术性办事机构”；有税收征管权的税务干部没有必须完成的税收任务，而没有税收征管权的乡镇政府干部却要战斗在税收征管的第一线。县里为了强化这种“特色”的税收征管体制，通常都要对乡镇政府采取“激励措施”，在“分灶吃饭”的前提下，县里把自己的“以支定收”颠倒成“以收定支”，作为对乡镇政府的硬性约束；所谓“以收定支”，就是以各乡镇税收任务完成情况 来核拔乡镇 财政可用资金；比如某乡（镇）在规定 期限内少完成 税收任务 2 万元， 则县财政 就扣减该乡（镇）财政可用资金 2 万元，甚至还要附加处罚；如果这个乡（镇）是需要吃转移支付的穷乡（镇），那就要从其应得转移支付中扣减。在这种压力下，乡镇政府一方面不得不向村里施加压力，另一方面就举债垫交县里的税收任务，同时村里迫于压力也举债垫交乡镇的税收任务。在我所调研的一个村，我“惊喜”地发现，虽然该村的债务规模不小，但其债务和债权却基本持平；它的债务基本上就是为按期完成税收任务而进行的举债，而它的债权就是那些应收上来但未收上来、甚至永远也收不上来的农户拖欠税款。除此而外，县里往往还不切实际地要求乡镇政府在完成税收任务时，要“按月均衡入库”，而农业生产具有季节性，不到夏收或秋收时农户往往无钱交税，乡镇政府为了达到“按月均衡入库”的要求，就不得不举债垫交，这样，时差又使乡镇政府增加了利息支出。凡此种种的最后结果就是，“税务”促使乡（镇）、村两级别无选择地增加“债务”。当学者们在处心积虑地如何化解农村税费改革后的乡（镇）、村债务危机时，恐怕万万没有想到的是，那乡（镇）还是那乡（镇），那村还是村，那债已不是那债，而那“税”却就是那“债”。
