中国农村公共产品供求理论综述(3)
2017-08-09 04:44
导读：4.农村公共产品的供给分析 4.1 农村公共产品的供给现状 总体而言，我国农村的公共产品供给不能完全适应农民的实际需求，存在着量少、质低以及地区性
4.农村公共产品的供给分析 4.1 农村公共产品的供给现状 总体而言，我国农村的公共产品供给不能完全适应农民的实际需求，存在着量少、质低以及地区性、结构性失衡等方面的问题，对需求的动态适应性不强，供给过剩和部分短缺现象并存，阻碍了农村全面建设小康社会的进程。对供给现状的研究有以下共识： （1）农村公共产品的投入是不足的。多年来政府对农村公共品供应系统投入太少，投入和管理的体制十分落后。李燕凌2004）利用对数模型，得出收入对运输及通信、文化娱乐、医疗卫生保健三项公共品的消费的收入弹性系数却远大于，反映出当前农村公共产品供给严重不足的现实。学者们都用农业支出占国家财政支出的比重和农业投入比重下降来说明问题。主要表现为：农业基础设施投入不足；义务教育投入不足；农村
社会保障制度不健全；农民
就业缺乏培训；城乡税制差别；现有的科技水平对农业支持不够；乡镇机关服务意识不高，效率低下，等等（王磊；胡兴禹，2004）。 我们特别要分析农村公共产品供给不足的原因主要有： ①主要是财政的非农偏好和财力有限（周立新，2002）。农村经济基础条件差、经济发展缓慢、投资收益率低，近年乡镇效益低下也造成农村公共产品供给普遍不足；张军和何寒熙（1996）认为是原有的公共财政制度崩溃，地方财政收入的萎缩，农户投入激励不足而造成的地方公共产品供给水平下降的困境；②大部分学者（林万龙，2003，胡兴禹；嘉蓉梅；肖德均，2004）认为原因在于优先发展重的非均衡发展模式、城乡分割的二元经济结构和其派生的制度安排。农民由于“身份”的制约，没有真正享受到国家应当为他们提供的基本公共产品（马晓河；迟福林，2004）。从根本上讲，主要是“市场失灵”和“政府失灵”双重作用的结果（岳军，2004）。造成农村公共产品供给问题的根本原因是农村
公共管理体制的不健全、不合理（黄志冲，2000）；③对公共产品消费权益重视和保护不够。出现私人与公共两类物品之间的跛脚发展模式，导致公共物品或服务的严重短缺；④公共产品本身所具有的特性是其供给不足的一个重要原因；⑤农民本身存在的文化特质也是农村公共产品供给效率低下的一个原因（朱迎春，2004）；⑥独立、分散的众多农民对公共产品的需求也呈现出多样性和供给渠道单一的矛盾；⑦郭熙保（1995）将公共产品供给不足定义为家庭联产责任制的内在弊端。在不同的原因分析后，学者们各自就增加公共产品供给提出自己的对策。 （2）公共产品供给结构不合理。公共产品供给的结构性失衡主要表现在：硬件多，“软件”少；准公共产品多，纯公共产品少（黄志冲，2000；汪前元，2004）；重视短期公共产品而轻视长期公共产品生产；重“数量”轻“质量”；重视新建，对于维护、维修已有的公共产品成效不明显，供给意愿不强烈；农民急需的公共产品供给不足，农民不需要的或者需求较少的公共产品却大量过剩（刘保平，2003；郭泽保，2004）；生产所需的要多，而生活所需的要少。公共产品供应中的结构性失衡问题加剧了公共产品的供求矛盾（陈杰，2003）。这是由农村公共产品供给的“供给主导型”，而不是“需求主导型”决定的。 （3）县乡“吃饭财政”没有能力提供公共产品。分税制使得财权中央化、事权地方化，从而造成县乡财政困难，无力为农民提供足够的公共产品。农村税费改革进一步恶化了县乡财政，农村公共产品应有的财政支出规模让位于吃饭财政，加之地方政府行政体制改革滞后，制约着农村公共品的供给。“一事一议”的农村公共产品机制存在着不合理和操作上困难（刘鸿渊，2004）。 （4）公共产品供给的不公平性。表现为城乡不平衡和地区不平衡。农村公共产品供给，与我国城市公共产品供给制度有很大的差别（岳军，2004）。成本基本上是由农民自己负担，成本分担中存在着严重的非累进机制（叶兴庆，1997），导致低收入者往往承担了更多的成本（农民不仅要分摊乡村两级所提供的公共产品成本，还要分摊全国性、地区性的公共产品成本）；比较利益越高的产业实际负担率越低；集体经济薄弱地区，实际负担率要高于经济发达地区，完全与市场经济的公共财政理论相背离。还有，由于各农村地区公共管理主体的能力存在差异，提供公共产品在量与质方面存在很大差异，这种差异即使在相邻的乡镇或村之间也比较明显。 （5）政府提供农村公共产品的方式不符合WTO规则的要求。财政支农支出其实质是政府为农村提供公共产品，即财政支农的方式不符合WTO规则的要求。 另外，公共产品供给还具有收敛性（“俱乐部收敛”和条件收敛）特征、供给效应的结构性、供给的时滞性特点和供给制度变迁的阶段性。根据这些特点，能为寻求农村公共产品供求均衡的对策研究提供一个思路。 4.2 农村公共产品的供给机制分析 剖析农村公共产品的供给机制的不足和障碍的研究，是当前研究的主流。普遍认为我国现行农村公共产品供给不仅存在效率较低的问题，在某些方面也有失公平，显然已经不能适应新变化。对农村供给制度进行改革和创新，构建一个符合我国国情的农村公共产品供给模式，具有必要性和紧迫性。已有研究主要从三个方面剖析： （1）供给主体和供给责任划分不明确。中央与地方政府在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理，乡镇政府的事权大于财权，承担着许多应由上级政府承担的支出，并将一部分负担转嫁给农民。在职能和能力不对称的情况下，就会出现低效性。我们认为按照产品覆盖范围不同、性质不同，所对应的政府层次应该不同；支出范围不同，不同层次的政府应该承担不同范围的公共产品。根据农村发展实际，从供给主体的供给责任和权利角度出发，探索农村公共产品的分类供给和分层供给的具体机制和模式（农村公共产品供给的范围和提供方式）。另外，政府和各类社会团体对各类农村公共产品和准公共产品的供给责任范围也应该有明确的划分，以利于政府对不同类型的产品供给采取不同的扶助和管理措施。我们不仅要研究政府供给的问题，而且还要研究市场供给的问题。政府和市场的力量起多大作用以及如何起作用，都应该根据产品性质和时空具体决定。这个也是目前转移支付不规范的根源。 （2）家庭承包制与公共产品供给的关系。张军（1998）、林万龙（2003）、叶文辉（2004）等特别了家庭联产承包制度前后公共产品供给的制度变迁。在家庭承包制改革以后，原有的公共产品和服务的供给机制基本失效已经成为共识。家庭承包制并没有为农村公共产品的供给提供足够的激励机制，甚至是弱化或者瓦解原来的制度功能，但是也促进和加速农村公共产品供给制度的“诱致性变迁”。村民自治的产生和就是农村公共产品供给者缺位的结果。不过，“乡政村治”模式下农村公共产品的供给决策仍然没有突破人民公社时期的强制性供给的弊端。另外，民间供给发展也算是一个制度诱导。 （3）政府与社区的混合供给（熊巍，2002）。作为供给主体的政府，越来越丧失主渠道的作用，集体组织功能弱化，其他供给渠道又没有形成，供给渠道的单一，反映了农村公共产品供给系统的残缺。单纯的政府供给是低效的。这与农村改革深化和农村经济发展的要求很不相适应。大家认为，市场经济条件下的公共产品供给需要政府和各类市场主体共同参与。我们认为，关键是政府应该给各类市场主体创造一个平等的机会，营造一个协作的环境。 4.3 对筹资机制和决策机制的 （1）制度内与制度外的供给相结合（陶勇，2001；熊巍，2002）。制度内的税收不足以提供足够的公共产品，乡镇公共产品的供给主要依赖制度外筹资。制度外筹资的形成，与我国财政制度改革的不彻底有关。 （2）乡镇政府的财权不足以保证其事权。对当前如何提升农村公共产品供给能力研究还是比较少。 （3）政府为单一的投资主体不利于农村公共产品的充足供给。农村公共产品供给的关键是资金，如何保障充足的资金？针对这个关键的改革，建议主要集中在财政制度改革、理顺公共分配关系、完善转移支付制度、加大财政投入和调整支农结构、拓宽农村公共资资渠道等方面。但这些建议还比较粗糙，尚不具有可操作性。 （4）缺乏农村公共产品供给的资金使用与管理的有效监督机制。对农村公共资源的使用过程缺乏有效监督（叶兴庆。1997），主要是由于信息的不对称、预算的不完整性和行政体制改革的滞后等原因造成的。公共资源的使用缺乏有力的监督机制致使部分公共产品的供给不符合农民需求。我们认为如何整合资金是要研究的问题。 （5）对农村公共产品的决策机制的相关研究，都只是强调农民参与供给决策的机制，部分研究涉及到地方政府官员的“理性”，并进而呼吁县乡民主。所以农村公共产品的供给决策机制研究实际上还有很多空白。我们提出建立“自上而下”和“自下而上”相结合的治理模式来纠正了只强调政府决策机制或者农民需求表达机制的片面。前者是决策机制，后者是需求表达机制。如果没有这两点，则变成了一个非合作博弈过程了。特别提出公共财政的作用、农民的需求表达机制和政府对需求表达的识别机制和瞄准对接机制，都是一个创新。
