新农村建设过程中公共财政定位研究(2)
2017-08-10 06:45
导读：（二）“自上而下”的决策机制造成农村公共物品供给结构失衡 在现行公共物品供给体制下，农村公共物品的供给主要不是由农村内部需求决定，而是农
（二）“自上而下”的决策机制造成农村公共物品供给结构失衡
在现行公共物品供给体制下，农村公共物品的供给主要不是由农村内部需求决定，而是农村外部的指令决定。农民作为农村公共物品直接受用者，却处于决策的最低层，加上各种监督与约束机制尚不完善，对各级政府供给农村公共物品的决策几乎没有太大的影响，进而失去参与农村公共物品供给决策的积极性与主动性。
一是农民急需的公共物品供给严重不足，政府“缺位”严重。“九五”期间，国家财政用于农业的直接和间接支出达到8000多亿元，其中，与农业发展和农民增收关系密切的支援农村生产支出、农业综合开发支出、扶贫支出、农村灾害和社会救济支出约2 200亿元，仅占农业总支出的四分之一，其他农民增收关系不密切的费用如基本建设支出，各项事业费等所占比例较大，增长较快，“十五”期间这种趋势越发明显。
二是关系
政治利益的公共物品供给过剩。乡镇领导“自上而下”的任命制以及任期制决定了大多数领导的“短视”行为。他们热衷于升级达标，倾心于见效快、易出政绩的短期公共项目，如防洪防涝设施建设、农村电网改造、交通道路建设等“政绩工程”、“面子工程”、“样板工程”、“小康工程”等。但对于一些具有长期效益和隐性政绩的公共物品，如农业技术推广、农村发展战略规划、环境污染整治等供给不积极。
（三）政府决策的偏差以及寻租行为，使得农村公共物品供给质量较低
目前，地方政府尤其是乡（镇）政府所提供的农村公共服务较多地受“评比、达标”等涉及政绩的因素影响。这就不可避免地导致公共物品供给的消极应付、弄虚作假等形式主义现象，农民从中受益甚少，甚至反受其害。在一些地方，由于政府缺乏周密的调查分析，草率决策，引导甚至强制农民转换产品或品种，从而严重影响了资源的有效配置。
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（四）财政支农资金管理体制的制度缺欠导致农村公共物品政府投入效率低下
一是财政对农业的投入实行分块管理，部门分割严重，使有限的资金不能形成合力，难以发挥资金的规模效应，从而影响了资金投入的整体效益；二是政府财政支农资金监督机制落后，资金优化配置程度低；三是财政对农业的投入到位率低，挪用挤占现象严重。
二、中国现阶段农村公共物品提供的现状分析
（一）强化政府的主导供给功能
1.调整国民收入分配结构，加大财政投入力度，提高农村公共物品供给水平
计划经济时期形成的城乡二元结构实行的是“以农补工”、“重城轻农”、“优先发展城市”的倾斜型发展政策，形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局，这是造成城乡公共物品建设出现巨大差距的主要原因。
2.科学划分各级政府的财权和事权，完善财政管理体制
虽然公共物品非排他性和非竞争性的基本特征决定了政府在供给责任上的主导性，但是，农村公共物品构成上的层次性特征则又决定了不同层级政府承担的农村公共物品供给的责任是不一样的。当前各级政府的事权混乱是农村公共物品供给体制矛盾的症结所在。所以，必须科学划分中央政府与地方政府以及乡镇与村民委员会的职责范围。
一是合理调整中央政府与地方政府的事权和支出责任；二是科学合理地划分各级政府的收入范围；三是完善政府间转移支付制度，加大各级政府对农村的财政转移支付力度。 3.结构调整
一是调整农村财政的投入结构，压缩粮食流通领域的财政补贴，增加对种粮农民的直接补贴，减少交叉和中间环节，提高农业财政资金使用效率；国债资金要增加农村教育、文化、卫生等公共物品的投资比例。二是采取因地制宜、区别对待的政府投入政策，重点加大不发达地区农村的农村财政投入比重，包括加大直接财政投入、财政补贴、国债资金支持等。三是合理确定公共财政覆盖农村的优先顺序，将有限的政府财力运用到农村急需所用之处。
