论公共理财过程中预算假设理论选择(2)
2017-08-13 04:24
导读：应该说预算假设理论的选择与各国政府预算管理的目标层次是密切相关的，甚至可以说会受到后者的制约，换言之，政府侧重于某一层次的管理，就必然会
应该说预算假设理论的选择与各国政府预算管理的目标层次是密切相关的，甚至可以说会受到后者的制约，换言之，政府侧重于某一层次的管理，就必然会采取相应的预算假设。西方国家100多年来的改革实践以及相关理论的发展，形成了控制公共资源、制定未来资源配置计划以及管理资源[2]三个层面的预算管理功能，各国的预算制度（正式的和非正式的）在此基础上对预算结果产生决定性的。 正是由于公共资源的稀缺性，政府预算应运而生，故实施总财力约束、减少财政支出压力被称之为预算管理最基础的功能。而预算规划通常反映着各级政府未来的公共政策取向，客观上也是对各公共部门之间相对财力的权衡，由财政部门根据战略重点，将有限的资源按重点配置到相互竞争的需求上。最后层次的管理目标更多的是强调公共资金的运作绩效，包括赋予职能部门一定的预算自主权限和灵活性，提高财政资金的使用效益。 实现这三个层次功能，依次对政府的预算管理水平提出了越来越高的要求。在控制总投入的预算管理模式的前提下，其所遵循的预算假设便是满足当前服务的预算或者最高限额预算，相应的在执行预算中最关注的是是否遵从预算，是否突破了预算计划的规模。相反，随着政府理财的科学性和民主性程度的提高，预算单位的基础信息越来越透明化，政府也认识到，结果是否有效率，是否按纳税人的需求提供了公共产品是预算管理的最终目标，这也是许多国家自1980年代以来
放松投入控制，将重心转向产出方面的主要原因。此时，“无限制”预算的假设日渐受到各国青睐。 当然，片面追求总财力约束，硬性规定公共部门理财的最高限额，往往会导致损害第二层次和第三层次预算目标的实现。比如，为了追求预算形式上的平衡而武断地改变排序的重点；或在选择战略重点时缺乏财力约束，不考虑现时服务的预算情况；或者政府本身管理水平的缺失也会导致政策和资源的脱节，引起运作资金的短缺等。从积极方面来看，稳定的财政状况会为第二层次和第三层次的运行创造良好的环境，促进其健康发展，相应地，两个层次的良好运行也会促进财源的稳定增长。
三、预算技术组织形式———构成预算假设的支撑点 预算管理功能选择决定着预算假设的方式。通常政府会根据现实情况选择其中一种或者多种方式的组合，以便对职能部门的预算编制实施指导。事实上，政府在选择预算假设类型的同时也限定着预算编制的技术组织形式，应该说这两者之间具有一定的共融和对应关系。 渐进式预算和理性预算是当前各国政府在编制预算过程中惯常采用的两类技术[3].渐进式预算从个体的角度出发，认为决策者的智力有限、资源（如时间和精力）有限，故鲜有决策者有能力收集到全面完整的资讯，况且针对特定的，决策者不可能列举出所有可能的选择方案、衡量出每一方案的利弊得失并进行理性的取舍，因此往往会以现行基数为决策的出发点，适当做出边际（增加或减少）变动，以减轻思维的负担，缩小争辩冲突的范围。我国预算单位长期以来所采用的基数加增长的编制方法即来源于此种认识。而理性预算则是针对渐进式预算的弊端而提出的。它认为传统预算方法承认预算单位的既得利益，会导致基数中不合理的因素越聚越多，从而无法提供某项支出发生的理由，也无法说明某个具体项目实施的效率和效果如何，而且体系中涉及到的几乎全部是短期成本，从而忽视了中长期成本的衡量；认为采用这种方法时，将引入更多的理性成分，全部或部分打破以往的基数，不再只关注边际增减量的变化，而是根据各种量化的产出指标，具体评估各项目的投入与产出，建立起以绩效为基础的预算制度。 事实上，政府预算的质量有赖于的编制技术方法，而后者又与政府本身的预算管理目标层次有关，特别是预算申请采用何种预算假设。如果指导职能部门的预算假设是当前服务预算或最高限额预算，那么编制预算时采用的必然是传统的渐进式预算编制方法。此时职能部门的理性选择是，投入相当多的时间和精力去争夺基数，甚至人为地扩大基数，并且尽量要求在此基础上实现更快的增长率，最终造成预算支出日益膨胀，呈现出增长的刚性。反之，如果指导职能部门的是“无限制”预算假设，那么预算编制方法就可能会采用零基预算、项目预算或绩效预算，预算单位的资金申请数额与其项目的绩效相挂钩，实施结果控制，政府侧重于管理公共资源而非单纯的控制或分配资源。 应该看到，渐进式预算的编制技术在我国各级政府中极其广泛。首先，“两上两下”的预算编制程序中，财政部门在预算建议数的基础上，限定各职能部门的预算控制数，其实更多地体现出最高限额的预算假设，政府管理的目标层次还停留在控制总财力和分配资源上，是受一种投入式的预算管理模式的制约。其次，我国各预算部门长期以来实行的是粗放式的要素投入管理，况且预算收支科目的划分也是根据传统的具体用途来设置的，基数加增长的方法技术上更容易操作。所以基数的大小直接关系到各预算单位的财力，所谓“头戴三尺帽，不怕砍一刀”，正是我国长期以来财政部门和预算单位之间博弈的写照。最后，从实施效果来看，尽管政府收入年年大幅增长，但财政赤字似乎增长得更快，由于不合理的基数导致无效率的支出数额庞大，追求预算平衡的假设最终以失败告终。 因此，要提高政府预算管理层次，传统的预算假设中必须融入“无预算”的理念，采用多种预算指示的组合，政府的预算管理重心应该从关注过程管理过渡到关注结果管理。目前政府的绩效预算改革增加了预算决策中的理性成分，通过引入成本概念，实施效率与支出相匹配的财政资金供给制度，逐步减少预算申请中的基数，试图解决传统假设中预算与结果脱节的问题，财政部门通过收集预算单位基本数字信息，在对预算申请做出反应时，变自下而上的被动接受为自上而下的主动核算，以便做出理性的抉择，对有限的资源进行最有效的配置。这样做表面上似乎是无最高限额，无预算基数，但事实上通过对公共部门绩效的评估[4]，摈弃无效供给的项目，反而能在最大限度内节约资源，从而实现预算平衡的目标。
