财政风险的鉴别与控制(3)
2017-08-13 04:51
导读：（五） 随着财政风险的加剧，一些具有重要影响的国际性组织已日益关注财政风险的鉴别与控制问题。国际货币基金组织（IMF）在其发布的《财政透明度
（五）
随着财政风险的加剧，一些具有重要影响的国际性组织已日益关注财政风险的鉴别与控制问题。国际货币基金组织（IMF）在其发布的《财政透明度手册》中建议，政府的财政风险应在年度预算中加以鉴别，而且凡是可能应予以量化，被鉴别和量化的财政风险应包括经济假设和特定支出承诺的不确定性成本。
准备年度预算的两个关键性步骤是经济预测和财政预测，这两个步骤中都包含了一系列的财政风险，包括经济假设（如 GDP增长率）、财政参数（比如有效税率）的变动所产生的效应，以及特定支出承诺产生的成本的不确定性。
作为最低要求，这些被鉴别和量化的财政风险需要通过“财政风险报表”予以报告；并随预算文件一并呈递。风险报表应覆盖影响政府收入和支出估算数的所有重要助财政风险类别，但那些已经被”特别允许建立了“预算或有储备”的风险除外。此外，风险报表中阐述的风险可以是消极的也可以（同时）是积极的风险，并尽可能予以合理地量化。然而，一般地讲，风险报表中不应包括某项隐含性质的潜在负债（例如可能支持的保释金）。
财政风险报表包括的风险信息应区分为四类：
1．关键性的预测假设引起的变动，包括支持宏观经济预测的关键性假设（GDP增长、通货膨胀率、利率和汇率等）的变动所产生的财政效应，以及支持收入和支出预测（财政或预算预测）的关键假设（如有效税率和公关部门工资增长率）的变动所产生的财政效应。
2．或有负债，包括政府的担保、抵押、赔偿。针对政府的诉讼以及欠缴的资本（如应缴未缴国际金融机构的资本）等。
3．特定支出承诺规模的不确定性。某个具体项目或某项活动上的支出虽然已经在年度预算中加以确认，但其可能发生的实际成本具有更高程度的不确定性，因而布于年度预算确认的水平。这类风险应在风险报表中披露。
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4．其他由于在时间、规模和事项发生的可能性难以预料。而在年度预算中没有包括的具体项目，比如政府已经宣布要在未来某个时候将文盲率降低到规定的水平，但这项政策产生的财政效应并未在年度预算得到充分考虑。
（六）
前面的讨论主要涉及财政风险鉴别，但最终的目标是要控制财政风险，包括政府转移、消减和承担财政风险三种情形。
1．政府转移财政风险，也就是将风险转移给市场或第三方承担，转移风险的措施包括一个长长的清单，例如出售经营不善、财务脆弱的国有，撤消对机构的担保，拒绝对陷入严重财务困境的投资者进行赔偿，从而把风险推向市场。
2．政府消减财政风险，即消除或减少（降低）自己承担的风险。对贷款担保实施严格的监督和管理是典型的消减风险的措施。政府有必要为申请担保者规定清楚而严格的条件，包括要求被担保的项目必须与政府的财政目标密切关联，被担保者具有较低的违约风险。政府也有必要定期对担保的贷款和项目进行定期评估检查，要求当事人提供与被担保项目相关的专门财务报告。如果没有，满足规定的标准，政府可以明确地告知将取消担保。政府不轻易作出将导致沉重财政义务的承诺（例如对提高公务员工资、放宽失业救济和养老保障领取资格或标准持谨慎态度），对于消减风险也非常重要。
3．政府承担财政风险，即通过风险融资由自己承担风险。风险融资的目的在于为自己承担的风险建立风险储备，或者用来购买再保险，以便一旦风险转化为实际损失时，可拟用这些储备或由保险公司来冲销全部或部分损失。
（七）
风险储备基金通常有两个来源：向受益人收费或（和）在年度预算中安排（预留）。向受益人（接受政府担保者）收取的担保费应依据风险大小确定，这就要求对政府面临的风险进行确切的评估。但在家，有两个障碍使风险评估变得困难起来。首先，例如在中国这样的国家，大部分风险集中于为数有限的大型金融机构和大型国有企业（或企业集团），而不是如同许多发达国家那样广泛分布于大量的风险投机者，使收取基于风险的担保费难以合理确定，而政府与这些大型企业（包括金融机构）之间那种“剪不断、理还乱”的关系，进一步加剧了合理收费的困难。
