财政风险：防范的路径与方法(2)
2017-08-13 06:39
导读：二、减少政府对公共风险的失当干预 政府干预公共风险过程中的各种失误，是财政风险的重要来源。如果减少了政府在干预公共风险过程中的各种失误，
二、减少政府对公共风险的失当干预 政府干预公共风险过程中的各种失误，是财政风险的重要来源。如果减少了政府在干预公共风险过程中的各种失误，那么，也就意味着减少了财政风险。 政府对公共风险的干预，是一个广义的概念，不仅包括经济学意义上的政府干预，而且还包括
社会学意义上的政府干预。这超出了我们平常所说的政府干预经济的界定。政府既是国民经济管理者，也是社会活动的管理者。因此，政府既干预经济，也于预社会；既化解经济领域的公共风险，也化解社会领域的公共风险。无论是干预经济，还是干预社会，政府都会出现各种各样的失误。而这些失误多数是体制性的原因而导致的，如前面提到的“风险大锅饭”制度。可见，要减少政府干预公共风险的失误，还是离不开深化改革和制度创新。不过与控制公共风险的制度安排相比，在这里主要是讨论公共部门内部的制度安排，并以此来减少政府干预公共风险过程中带来的财政风险。
（一）控制政府的预算外活动 这里不是指预算外资金和预算外收费的问题，而是指脱离国家预算约束的政府活动和政府行为。从一般意义上说，政府所有的活动都应建立在预算的基础之上，即无论是政府哪一方面的活动和行为，都不应该脱离立法机关审议通过的预算。如果政府某些活动可以脱离预算约束而行事，则说明政府行为超出了立法机关的监督视野，在性质上属于不合法，在效果上可能导致财政风险。在我国现实生活中，政府的预算外活动十分广泛，其主要有两大类型： 1.基金型的预算外活动。政府的预算外活动是通过预算外的基金来实现。如政府的某一个部门为了加快其事业发展，运用预算外收费手段筹集资金，建立一个用于某一特定项目的基金，其收入和支出都是在预算外运行的，并不向立法机关报告。有些部门有大量的收费，但并不建立特定用途的基金，而是由部门自主决定支出范围。这实际上也是一种预算外基金，只是一种非专用型基金罢了。通过预算外基金来实现的政府活动，在一定时期发挥了某种程度的积极作用。如通过收取电话初装费，筹集了大量资金，促进了我国电信业的飞速发展，缓解了基础设施瓶颈给当时国民经济发展带来的严重制约。应当说，通过政府的干预行为减少了公共风险。但从总体看，普遍的预算外政府活动带来了大量预算外收支，加大了财政风险。这种基金型的政府预算外活动实际上是一种“拆东墙补西墙”的行为，部门利益从中得以实现，而整个政府财政风险却由此扩大。通过几年来的预算外改革，这类政府活动大大减少了，但另一类的政府预算外活动却增加了。 2.政策型预算外活动。即指“给政策，而不给钱”的那类政府活动。如为特定项目提供担保、通过机构提供支持、在土地转让等方面提供优惠、给予特许经营权，等等。表面看，这不需要花钱，在预算中无须列一笔开支，只要发个文件，给一个政策，政府干预的意图即可实现。在我国，这种政策型的政府预算外活动十分普遍，在地方尤其明显。如当国有陷人困境需要政府救助，而政府又拿不出钱之时，政府首先想到的就是通过银行来实现政府一些政策目标。从20世纪80年代延续到90年代中期的大量“安定团结贷款”和各种指定性贷款，就典型地反映出政府的这类预算外活动。尽管试图通过成立国家开发银行等政策性银行来限制和规范这类预算外活动，但并没达到预期的目标。在地方，这类活动仍是有增无减，在地方政府财力（包括预算内和预算外）较为紧张的情况下，政府更偏好使用各种预算外的支持方式。对于一些明确需要政府出面来救助的事项，如合作基金会呆账损失的承担，政府也往往是采用预算外方式解决，如转嫁给农村信用社。从短期来看，这既摆脱了财力不足的困境，又促进了经济增长，化解了公共风险，一举两得。但从长期来观察，这类预算外活动将会给政府带来大量负债，增大政府未来的支出压力，扩大财政风险。 上述两类政府预算外活动实质上都是一种财政机会主义，有的是出于干预公共风险的需要，如促进经济增长，保持社会稳定；有的则是出于政府政绩的考虑。无论动机如何，从防范财政风险的角度来分析，对政府预算外活动进行控制是非常必要的。在法制还不健全、预算约束软化的条件下，要一下子完全杜绝上述活动是不可能的，但我们至少要认识到，长此以往，这将会导致政府财政不可持续，而且由此产生的这种财政风险具有很大的隐蔽性，累积到一定程度会危及到稳定。
