财政风险：防范的路径与方法(4)
2017-08-13 06:39
导读：三、建立风险管理机制 防范政府财政风险的根本途径在于加快改革的步伐，这既包括体制的改革，也有行政体制的改革。通过制度创新来弥补现行体制的
三、建立风险管理机制 防范政府财政风险的根本途径在于加快改革的步伐，这既包括体制的改革，也有行政体制的改革。通过制度创新来弥补现行体制的内在缺陷。在进一步完善激励机制的同时，要建立覆盖社会经济生活各个方面的风险责任约束机制，打破“风险大锅饭”，使社会每一个成员、每一个机构、每一级政府、每一个部门和单位都有明晰的风险责任，形成一种具有效力的风险分担机制。这样，社会经济生活中的各种风险就可以在相应的层次和相应的环节化解，抑制道德风险，减少风险的积聚和集中，从而达到控制财政风险的目的。 ——清晰界定各级政府之间的风险责任，防止下级政府随意地向上级政府转移自身应当承担的财政风险。对于最低限度的不可避免的救助，应建立一种制度安排，让下级政府清楚地了解在什么样的情况下上级政府才会救助，强化各级政府规避风险的动机，提高其防范风险的努力程度。 ——在优化政府各部门职责配置的基础上，重新审视政府部门之间的财政关系，明确各个部门的风险责任。对于融资、担保等财政经济行为应在统一的框架下实施，建立统一的规则，防止各个部门各行其是，偏离整体的目标。 ——对于国有和非盈利组织，既要有明确的授权，也要有清晰的可操作的风险责任，使其在经营权的层次上形成利益与风险的对称机制。建立内控制度，防止所有者权益被“内部人”控制，同时，形成风险约束，强化经营者的避险动机，让经营者自我控制盲目的融资和投资行为，防止拿着国有资产去冒无谓的风险。在此，明晰所有者和经营者各自的风险责任，并使这种风险责任建立在法律的基础之上是至关重要的，这比理想化的“政企分开”更具有可行性和可操作性。 ——针对机构的特殊性，政府的目标不应放在事后的救助上，而是改革和完善整个金融业的经营体制，形成一种良好的制度安排，把金融风险控制在萌芽状态。一是分业还是混业经营，应尽快明确其方向；二是对于小额贷款形成明确的制度框架；三是强化金融机构内部的资产、负债管理，引导其采用先进的管理和管理技术，如内部评级、风险敞口评价、风险定量模型等，动态地控制金融风险的产生。 ——建立新的政府评价机制，从时间上明确各届政府之间的风险责任，防止政府隐藏任期内的风险，或向未来转移风险。 ——提高政府债务的透明度。借鉴IMF和欧盟披露财政风险的规则，建立我国的财政风险披露机制，尤其对政府的或有债务，应尽可能全面披露。 ——建立政府财政风险预算。对于可量化的政府债务，应进入政府的预算安排。这要求改变现行的仅仅编制年度预算的做法，编制中长期预算，同时改变政府基础，逐步采用权责发生制，编制政府的资产负债表。 ——建立针对政府政策措施的未来财政成本的评估制度，测量各项政策可能引发的财政风险。 ——动态评估政府财政风险敞口，尽可能让已经发生的风险通过一定的技术手段显现出来，防止在操作层面上（非制度层面）隐藏财政风险，以帮助政府决策。 ——控制赤字和债务的增长速度，并使之尽可能低于经济增长率，以防止财政风险的扩散。在已有债务存量难以清理和缩减的情况下，只要债务增量控制住了，财政风险的扩散速度就会下降，随着时间的延长，财政风险在上可趋向于收敛。这进一步说明，财政风险不是来自过去和现在，而是来自于未来。因此，防范财政风险的重点，不是削减现有的公共债务规模，而是如何对未来各种不确定性做出一个合理和科学的制度安排，以减少财政风险，并提高对财政风险的可控性。
四、增强政府抗风险能力 防范财政风险，除了控制和减少各种财政风险来源以外，一个重要方面就是要不断提高政府抗击风险的能力。这种能力的提高，依赖于三大资源（经济资源、政治资源和社会资源）的规模大小及其整合能力。政府拥有的公共资源严重不足，如发放公务员工资都很困难，在这种情况下，政府抗击风险的能力无疑是弱小的。但另一方面，即使政府拥有大量的公共资源，如果没有实现有效的整合，则政府的抗击风险能力仍是弱小的。因此，政府的抗击风险能力取决于两个因素：一是公共资源的规模，二是政府的整合能力。在某种意义上，政府对公共资源的整合能力高低比公共资源的数量更重要。从我国的现实来看，政府缺少的不是公共资源，而是整合能力。如何提高政府的资源整合能力是增强政府抗击风险能力的关键。可以说，就当前情况而言，政府对公共资源的控制力是很弱的。各种资源分散在政府的各个部门，就经济资源来说，无论是存量资源（如土地资源、资源、实物资产、金融资产等），还是流量资源（各种税、费、资产收益等），都缺乏完整的信息统计，更谈不上对这些资源进行有效的整合和利用。如何提高政府对公共资源的整合能力，应是当务之急。 经济资源的整合，可通过编制政府的资产负债表来实现。尽管这是一个十分复杂的，但已有一些国际经验可资借鉴，在此无需赘述。事实上，通过一些改革，我们的整合能力已经有所提高。 通过税费改革，对流量资源的控制力已大大增强，只要持之以恒地不断深化这方面的改革，实现流量资源的整合应该说是为期不远。通过部门预算改革，对政府各个部门的财产状况做了初步的摸底调查，这不只为部门预算的编制打下了一个基础，也为整合政府的存量资源提供了许多经验。随着部门预算改革的逐步到位，政府各个部门的财产整合也能逐渐实现。但其他资源如何整合，现在还缺少有效的载体，特别是国有土地资源和国有资产，目前还处于分割状态，没有统一的记录、分析和报告。例如国有资产的管理，国资委仅仅管理196家大型国有企业资产，其他中央企业的国有资产如何管理，还不明确。对国有金融企业的国有资产如何进行管理，由谁来管理，现在仍处于缺位的状况。不难看出，我国经济资源的割裂状况仍相当严重。 不止如此，政治资源和社会资源同样处于割裂的状态。这两种资源虽是无形的，但与经济资源具有互补性，而且可以在一定程度上替代经济资源来抵御财政风险。我国上的一个案例，可以充分说明这两种资源在抵御风险和危机的巨大作用。1958年“大跃进”之后，由于多方面的原因，我国经济、财政实质上都已经处于崩溃的状态，可以说发生了严重的经济危机和财政危机，全国很多地方出现了饿死人的现象。即使如此，全国依然秩序井然，社会稳定、政治稳定。为什么？这全依赖于当时政府拥有丰厚的政治资源和社会资源，社会公众的信心和信任依然不减，政府与社会的关系没有因为出现危机而陷入紧张状态。正是以丰厚的政治资源和社会资源作后盾，进入60年代的大调整才很快收到了成效，度过了共产党执政以来最为困难的时期。设想一下，如果没有政治资源和社会资源作后盾，经济、财政危机将会转变为政治危机，后果不言自明。 在一定条件下，政治资源和社会资源都可以转化经济资源，其互补性很强，但需要政府来整合。 也可以这样说，我们关注了经济资源，却忽视了十分重要的政治资源和社会资源，更不用说三者之间的有效整合。我们面临的现实是，不但需要整合经济资源，而且要把经济资源、政治资源和社会资源全部整合起来，这样才能形成强大的风险防御能力，从而减少财政风险。
