民主财政论：财政制度变迁分析(3)
2017-08-13 06:39
导读：四、公共财政的生成与制度基础 1.公共财政生成的权力结构基础、法理基础与组织基础 专制财政向公共财政的转化经过了长期的艰苦斗争。这种斗争本质
四、公共财政的生成与制度基础 1.公共财政生成的权力结构基础、法理基础与组织基础 专制财政向公共财政的转化经过了长期的艰苦斗争。这种斗争本质上是在不同权力（利）主体之间展开的，这种斗争中作为与王权对立的权力主体具备足以与王权抗衡的力量。在西欧中世纪——最具典型意义的是英国，尽管王权始终是国家权力的中心，但王权从一开始就不是“独树一帜”的，多种权利与王权并存。构成社会的权利主体有国王、贵族（包括领主贵族和宗教贵族）、自由农和不自由农。能与王权对立的主要是大贵族或诸侯权利、教会权利以及后来的城市自治权利。而且民主制的传统和约束力量一直围绕王权传承下来并不断进化，从最初的部落民主制直到现代宪政民主。在这种权力结构的对立统一中，诸权力合作与抗衡逐渐制度化，形成代议制政治。公共财政制度生成的历史就是在现代议会政治生成的过程中民主与王权专制斗争的历史。政治与经济从来就是统一的，它们之间的一个结合点便是财政。公共财政在政治制度化和经济制度现代化的过程中产生，内涵于其中，与代议制政治和市场经济制度相适应，互为前提，互相促进。在中国，自夏代王权产生直至近代社会开端的漫长历史中，王权一直是疏而不漏的，没有任何力量能与之抗衡，因此，专制财政制度一直沿续并不断固化。 在中世纪及以前的英国，财政特权一直是主权的一个主要方面，其经济基础是国王作为封君对土地占有的支配权的存在，王权专制倾向和非法勒索行为从未中止过，“穷人不能因为贫困而得到保护，富人不能因为富有而得到保护”，对王权扩张的不满与抵制也一直存在着。这种斗争中的两个革命性的成果——《大宪章》和议会，即是因围绕财政的斗争的推动而产生的，又进一步推动了财政由专制向民主的转变。 1215年诞生的《大宪章》，就国王与臣民的权利与义务关系确立了具有意义的原则和法度。第一，在国王与封臣的财政关系中，将王权限制在封建契约所允许的权力范围之内。第二，在传统封建收入之外组织任何新的收入，必须经全国公意许可，从而第一次以成文形式确定了经纳税人批准税收的原则，是以后议会批税权的法律依据。《大宪章》为实施这一原则在组织制度上作出了规定，成为了议会组织制度在法理上的一个源头。第三，对国王（或王室官员）非法敲诈勒索臣民财产行为的限制。第四，确立了臣民对国王违法行为进行监督和纠正的权利，这种权利的最高形式直至武装反抗。《大宪章》关于国王征收任何形式的非常税均需召集全体封臣到场共同议决的原则，在以后的数百年内不断地为国王们所承认。要想获得财政资助，就必须召开议会，得到同意。 宪章原则的实施必须有一种强有力到足以抗衡王权的组织来不断地与之斗争，经常地制约它；而已有的带有制约王权性质的贵族会议事实上已经无力有效地制约王权，议会便应运而生。议会是制约王权的组织，是纳税人的权力机构。议会成员都是纳税人的代表，不纳税的人既不可能选举，更不可能被选为议会的代表，世俗贵族、僧侣和后来的平民代表都代表纳税人。平民因纳税逐渐增多而不得不被允许选举代表作为议员进入议会，由此产生下院，这是真正的“代议制”政治的开始。下院议员在相当长的一段时期中都仅仅担负讨论、表决税收的职责。在绝大多数情况下，国王召集议会的主要目的，是要纳税人同意纳税。15世纪以前，批准赋税是议会的主要职能，至于立法、司法职能，是以后才慢慢起来的。史料记载，1378年议会差不多完全是讨论赋税，以至最后只通过了一项其他法。[8]其后的议会尽管在立法方面的职能已大大加强，但批准税收仍是它的主要目的之一。批税权的强度或硬度或者明力是十分明显的，它成功地拒批过税收，更成功地以拒批为武器，限制国王以各种形式非法征取臣民财产的权力。马克思说税收是“可以用来扼杀君主专制的一条金锁链”[9]，英国俗话说，“税收是代议制之母。”议会因财政而产生，又是公共财政产生的决定因素。 2.进一步：公共财政的制度基础是政府预算，公共财政是建立在政府预算基础上的财政制度 从王权控制财政到议会控制财政标志着公共财政的形成，最终成熟的标志是政府预算制度的确立。公共财政的制度框架是国家预算、政府预算[10]或公共预算，预算制度是关于民众赞同和监督国家财政活动的制度，立宪政治的历史可以说是现代预算制度的成立史。[11] 《大宪章》问世，作为议会前身的“在议事会”获得租税的立法权，对国王的税收权力开始一定程度的限制。15世纪中期，对国王财政权力的限制扩大到一切租税的征收都必须经过议会的批准，财政权从国王转向议会。1640年，议会与王权之间的暴力行动——英国资产阶级革命导致了财政方面的一系列变化。其一是确定了财政支出必须由代表资产阶级利益的下议院批准；其二是确定了王室年俸由国会批准，国王的私人支出与政府的财政支出不得混同，“家计财政”与政府收支区别开来，这对于公共财政的形成具有重要意义；其三是1689年的《权利法案》确定国会为最高权力机构，重申不经国会批准，王室政府不得强迫任何人纳税或者其他缴纳。到17世纪末期，国家预算基本形成。议会控制政府支出的权力进而延伸到事后的审计监督。18世纪60年代，国王以交出王室的世袭财产收入换取由下院审批的对王室的年度财政拨款，使国王一人的“私产国家”变成“税收国家”，议会因而控制了国家的全部收入和支出。1787年议会通过了一项汇总基金法案，将所有基金合并为惟一的“联合王国综合基金”，规定除特殊情况外，所有财政收入都纳入这一综合基金之中，一切财政支出也都从综合基金拨出。19世纪初联合王国综合基金形成，全国财政收支统一于惟一的联合基金之中。19世纪中叶，议会对财政权的控制最终得以实现。至此，英国出现了世界上第一个完整的、现代意义上的国家预算，公共财政形成。预算不但对财政具有严密的控制权，形成为指导、监督及批评一切行政活动的最有效工具。如果从1215年算起，这期间经历了约600年的历史。 预算在、技术上看是政府收支对比的计划表。但本质上，预算首先是纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制，是作为配置资源的公共权力在不同主体之间的分配，是一个制衡结构，是一个民主政治程序，因而是政治体制、行政体制的一部分。具有独立财产权利的纳税人，他们担负着国家的财政供应，就必然要求控制国家的财政，以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益，也是用法律保障个人的财产权利不受政府权力扩张的侵犯。第二，预算是现代经济政府配置资源的机制，因而是经济体制的一部分。通过政治程序确定的预算，首先决定整个社会资源在公共部门和民间部门之间配置的比例，然后决定配置在公共部门的资源规模的内部结构，因而决定财政配置资源的规模和方向。第三，预算是公共利益的实现机制，是平衡社会利益的中枢，因而是公共管理体制的一部分。预算编制、审议通过是公共利益的发现、寻找和确定，预算执行是实现公共利益的过程，而决算审查则是对满足公共需要状况的监督与检查。预算状况的优劣实实在在地决定着公共需要的满足程度，也实实在在地决定着财政活动范围的界定与选择。总之，预算作为公共权力配置资源的规则，是公共财政运作的控制和组织系统，是代议制政治的基础，其价值核心是民主财政。
