民主视野中的乡镇公共财政探析(3)
2017-08-17 01:06
导读：2.根据公共物品理论，中央政府应与地方政府进行合理的财政分工，中央政府提供全国性公共物品，地方政府提供地方性公共物品 如果由地方政府提供全国
2.根据公共物品理论，中央政府应与地方政府进行合理的财政分工，中央政府提供全国性公共物品，地方政府提供地方性公共物品 如果由地方政府提供全国性的公共物品，就违背了税负的谁受益谁负担的公平原则，结果必然是社区民众负担加重。事实上，我国农村乡镇一级政府承担了提供全国性公共物品的职责。如九年义务、计划生育和基本的医疗保健。对于九年义务教育，其受益者不仅是那些上学的孩子，整个国家也会因公民素质提高而受益，是全国性公共物品。计划生育控制人口并不是个人理性选择，而是政府的要求，它不仅关系到当前的社会经济发展，而且关系到整个中华民族的未来，因而是一种全国性的公共物品。基本医疗保健不仅关系到劳动力素质的提高，而且有巨大的社会效益，也是全国性公共物品。这些全国性的公共物品本应由中央政府提供，而在农村实际上都是由乡镇财政提供。从表面上看，乡镇财政提供了这些公共物品，实际上其费用最终都落在社区农民身上。农民交纳大量的税费并没有得到所有的受益，这种税费负担与其公共物品受益的严重不对称，显然违背了税费公平原则。另外在我国农村，农民不仅享受不到本应该城乡平等，一视同仁的医疗和养老保险，却还要承担“五保户”、烈军属的社会救济、救助费和抚恤费。在城市，九年义务教育费用的主干部分由国家承担，农民的收入大大低于城市居民，而农村的九年义务教育费用还要全部由农民负担，农民除了交纳农业税外，还要承担乡镇一级政府的行政经费。这些都有悖于社会公正原则，也不符合民主财政的要求。这样的政策制度必然造成收入差距拉大，贫富悬殊等人为的社会不公，会加剧社会矛盾，引发新的社会不稳定因素。
3.社区农民对乡镇政府财政行为监督的主要途径 首先是乡镇政府财政预算，其次是用“脚”投票———退出社区在财政预算上，我国大多数乡镇根本就没有建立财政预算，有的即使建立财政预算，也由于财政预算编制、制定、执行和审议缺乏透明性、严肃性，往往形同虚设。因而社区农民也就缺乏正常的途径和合法程序对乡镇财政行为进行有效监督和约束。另外，我国刚性的户籍制度将亿万农民“捆”在土地上，社区农民没有迁徙自由、择业自由。即便能自由流动像外出打工，由于地方保护主义和歧视性政策，他们也不可能成为另一行政区域的居民（婚嫁除外）。因而也就无法用脚投票———搬迁出社区，发挥监督、制约政府财政行为的作用。我国实行分税制后对地方政府财政行为的监控权由中央掌握，但由于信息不充分，中央政府无法有效控制处于行政等级末梢乡镇政府的财政行为。公共选择已证明政府官员并非大公无私，其行为不一定必然代表民众的利益，官员也是追求个人利益———地位、权力、名声和财富最大化的“人”，政府及其官员有追求预算规模扩大化的内在趋势。失去监督制约的财政必然导致政府机构膨胀，成为用权力谋福利的赢利化财政。因此，乡镇机构臃肿、人浮于事、效率低下、只收费不办事，也就成为失去监督制约的乡镇财政体制下的必然结果。
4.经济政策制度是社会各群体、各利益集团力量均衡与博弈的结果 社会地位的高低，力量的大小，决定了一个群体、集团的经济利益在政策、制度的制定中是被忽视还是受到保护与照顾。在政策制度博弈均衡过程中，哪个群体、集团的组织程度高、力量强大，政策制度就会向其倾斜，利益就会受到保护，也可为本群体、集团分得更多的利益。只有社会各群体、各集团的具体利益都得到了平等的保护，这样的政策制度才能起到一种激励与稳定的作用。“大陆，各个群体都有一个政治性的常设性组织，唯独农民群体是个例外。由于农民居住的分散性，生产方式的封闭性，社会交往与联系的局限性，思想观念上的保守性，没有形成一个紧密利益集团，人数众多的优势被组织程度的松散所抵消，因而表现出的群体力量十分微弱。农民群体组织分散导致的力量微弱，不可能形成威胁社会秩序的集团性力量”。“我国农民近9亿，2003年参加全国人民代表大会的农民代表与其他代表的比率为1：4”（胡铵钢2003）。这决定了财政政策、制度制定时很少容纳其呼声，反映其意志；也决定了社区农民不可能对乡镇财政行为进行有效监督与制约。从政策制定到最终实施，农民不仅争不到向其利益倾斜的政策，反而大部分劳动成果被剥夺，不是用来投资于农业生产建设而是用来供养大批“吃财政饭的人”。“我国乡镇平均每28个农民要供养一个”吃财政饭的人“。为了养活大批”吃财政饭的人“，在中央政府无法监控处于行政等级末梢的乡镇财政的情况下，加之整个农民群体的法制、权利意识淡薄，组织分散，力量薄弱，为乡镇政府滥用权力提供了可能。由此导致乡镇政府巧立名目向农民乱收费，有法不依，执法不严，甚至少数乡镇政府滥用行政权力的现象屡屡发生。
