民主视野中的乡镇公共财政探析(4)
2017-08-17 01:06
导读：三、构建农村乡镇公共财政的路径选择 如果说1994年我国实行的分税制主要是调整中央政府与地方政府的利益关系，那么农村“费税”改革的主要目的是调
三、构建农村乡镇公共财政的路径选择 如果说1994年我国实行的分税制主要是调整中央政府与地方政府的利益关系，那么农村“费税”改革的主要目的是调整基层乡镇政府与农民之间的利益关系，规范乡镇政府的财政行为。而改革目标能否实现以及实现程度，依赖于能否建立起完善的乡镇公共财政。所以建立农村公共财政关键在于如何让社区农民有更多的自主权和自治权，如何使乡镇政府还权（决策权）于民（社区农民），如何让社区农民有一种有效的途径监督制约乡镇政府的财政行为，如何建立政府间明确、民主的财政分工机制。具体应从以下几方面入手：
1.加强农村民主建设，改革人事体制，建立自下而上的选举制，重塑责任机制 政府体系中不同的人事体制会产生不同的责任机制进而会导致不同的施政效果。目前，乡镇政府的重要领导是由上级政府任命，因而事实上乡镇政府主要是对上级政府负责而不是对社区内的农民负责。因此，建立乡镇公共财政体制，减轻农民负担，规范乡镇政府的财政行为，就必须改革乡镇政府这一基层的人事任免体制。让乡镇政府的重要领导人由农村社区的全民自下而上的选举产生，而不是由上级政府任命。通过基层社区农民这种自下而上的选举压力可以避免集体行动的悖论，社区农民也能够有效地表达出其对社区公共物品需要的偏好，促使乡镇政府对社区农民负责，而不只是对上级政府负责，从而可以确保公共物品的主权（决策权）在民（社区农民），增强乡镇政府的责任感，避免乡镇政府减少提供社区公共物品的任意性，减少随意收费的可能性。
2.建立民主的财政分工机制，完善财政转移支付制度 根据公共物品理论，规范、有效、合理的财政体系，要求各级政府在公共物品的提供上进行合理的事权分工与职能定位。按公共物品的受益范围，中央政府应提供全国性的公共物品，地方政府特别是基层的乡镇政府应主要提供地区性公共物品。所以乡镇政府提供的地方性公共物品应是为“三农”服务。农民负担过重的主要原因之一就是，乡镇政府承担了大量的本应该由中央政府承担、提供的全国性公共物品，如九年义务、计划生育和基本医疗保健等。中央政府转嫁提供这些全国性公共物品的责任，而由乡镇政府提供的最直接后果，实质上是为乡镇政府向农民滥收费，乱摊派提供了空间。所以建立乡镇公共财政要求各级政府严格根据公共物品的受益范围、界定各级政府的职能、建立民主的财政分工机制、顺畅的财政转移支付制度，以使各级政府有财力履行其经济管理、服务社会的职能，更好地回应、满足社会公众对政府的公共需求。而不是相反，即要么忽视公众的一些合理性公共需求，财政成为一种“吃饭”财政，要么上级政府向下级政府推诿、转嫁其提供不同层次公共物品的责任。所以一些全国性的公共物品如果由基层乡镇政府提供，其费用应由中央政府承担，通过中央政府的财政转移支付拨给乡镇政府。
3.完善乡镇财政预算制度，实行乡镇财政支出绩效管理 在财政预算上，要求建立透明的乡镇财政预算制度，各项收入与支出均列入乡镇财政预算，并由社区农民选举组成的权力机构———乡镇人民代表大会审议批准通过。乡镇政府规模的大小应根据社区农民对政府公共服务、公共物品的需要来确定，乡镇政府内部工作岗位设置的多少及是否需要，应全部向社区农民公开，并最终由纳税人———社区农民决定。乡镇政府中的税务部门、派出所等机构提供的服务是纯公共物品，其费用可由乡镇财政税收支付，而对于兽医站、农机站和卫生防疫站等部门，其提供的是一种准公共物品，其经费应按谁受益谁付费的原则，通过收费的形式解决，其费用支出不应纳入乡镇财政税收支出范围。对于社区不同的公共物品需要多大费用，融资多少，乡镇政府提供公共物品过程中，应树立效率观念，运用成本收益法，最小费用法等，实行乡镇财政支出绩效管理。
