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县财政困难的成因与对策

2017-08-17 01:34 我国实施分税制财政体制以来，相当一部分省区的县级财政状况未能好转，反而呈现持续恶化的趋势。在近几年开展的财政转移支付资金审计调查中，审计署驻沈阳特派办调查了解了辽宁省部分县区财政收支的基本情况。这些县区普遍存在着财政自主性财政收入增长乏力、刚性支出膨胀、债务负担过重的。县级财政状况的恶化严重制约了地方经济的，甚至危及基层政权建设和的稳定。笔者在收集、整理相关财政数据的基础上，县级财政困难的原因，并提出中央和省市财政加大转移支付力度，进一步调整体制完善机制的建议，以便促进县区财政走出困境。　　一、县级财政困难的状况　　该办重点调查了东北某市，是典型的农业地区，该市下辖三个县、两个县级市、两区。调查资料显示，2000至2004年间，上述三县二区及两市（以下简称县级）的GDP年平均增长16.41%，财政一般预算收入年平均增长18.71%，地方可支配财力年平均增长14.79%，财政一般预算支出年平均增长16.71%，其中经常性支出年平均增长18.49%.截止2005年9月末，县级财政应承担的直接债务及或有债务总额为14.48亿元。从这组数字看，县级财政可支配财力增长幅度低于一般预算收入的增长，更低于GDP的增长幅度，增加的财力主要用于维持高速增长的经常性支出。同时，县级财政的直接债务及或有债务已经达到相当惊人的程度，也从一个特定的角度透视出县级财政经济的困难状况。县级财政的困难是普遍的，只是程度上有所差别，大致可分为三种情形：　　第一种是“吃饭”型财政。近几年来，这类地区的县域经济发展比较快，财政收入增长比较稳定，上级补助占总财力比重较低，能保障政府机关的正常运转，但各项事业发展资金依然短缺。如调查的一县级市，2000至2004年间的 GDP年平均增长17.44%，一般预算收入年平均增长23.81%，一般预算收入占总财力的比重平均为77.53%，财政经常性支出占一般预算支出的比重平均为79.06%.截至2005年9月，县级财政债务余额5792万元。这类地区尽管其财政自给程度较高，也仅仅是能够维持政府机关运转的经费开支，可用于经济建设和发展社会事业的财力十分有限。　　第二种是“要饭”型财政。伴随着国企改制的推进和实施产业结构调整，尤其受国家关闭“五小”政策，县级财政原有骨干财源萎缩，财政收入增长极不稳定，财政支出增长较快，上级补助占总财力比重在60％到70％之间，其财力难以保障工资及时足额发放和政府机关的正常运转。这类地区其财政自给程度较低，自主财力难以维持政府机关运转的经费开支，根本没有能力支持地方经济建设和社会事业的发展。　　第三种是“穷困潦倒”型财政。这类县区分税制前后一直就没有骨干企业，属于贫困县、亚贫县或“有实无名”的贫困县，县域经济不发达，财政收入没有稳定来源，或收入来源较少，上级补助占总财力比重在80％以上。只能靠“寅吃卯粮”或举借外债来保障工资及时足额发放和政府机关的正常运转。如某县2000至2004年间的 GDP年平均增长11.91%，一般预算收入年平均增长8.31%，一般预算收入占总财力的比重平均仅为21.40%，财政经常性支出占一般预算支出的比重平均却高达86.77%.截至2005年9月，县级财政债务余额4.2亿元。这类地区其财政自给程度极低，维持政府机关运转的正常经费开支，都要靠“寅吃卯粮”或借债，更谈不上支持经济建设和社会事业的发展了。　　二、县级财政困难的成因　　（一）经济发展滞后，财政收入增长缓慢。县级财政困难的根本原因是经济发展滞后。具体讲，一是条件差，滞留传统农业经济，制约了第一产业的发展；二是基础设施差，经济基础薄弱，民营企业发展缓慢，制约了第二产业的发展；三是不发达，信息不灵通，小城镇建设步伐缓慢，制约了第三产业的发展。经济发展滞后，影响了财政收入快速增长。　　（二）财权与事权不对称，致使县乡财政困难加剧。1994年实施分税制时，政府间的事权及支出划分上没有随财权的划分进行相应的调整。（1）有中央事务地方财力安排的情况，如属于基本国策的义务、计划生育等。以4个典型县为例，至2004年底，义务教育支出平均占到县总支出32％，占可用财力的40％以上，而且年年呈刚性增长之势，仅此一项耗去地方近一半的财力。（2）有地方事务中央安排支出的情况，这可从中央专项拨款的支出项目中略见一斑。（3）中央安排给地方的支出项目，要求地方配套的项目过多、过滥，使地方财政难以统筹安排，加剧了县财政的困难。　　（三）县乡财力增长缺乏稳定来源。一是财力增长受制约。分税制后，增值税收入大头上划中央，返还比例较低，税收返还增长率采用环比，严重制约了基层财力增长。二是地方税体系建设十分薄弱。分税制把大税种的小部分、小税种的大部分留给地方，税源零散，征收难度大，增长弹性小，征税成本高。在与中央、省、市的“分灶”、“砍块”中，县级财政拿了个“死面团”，揉来揉去没多大的“发”头，难以成为地方财政收入的主要来源。三是收入结构不合理。主要是基层财政缺乏高附加值、高税率产业，加之财政收入渠道过窄，收入极不稳定。　　（四）县级财政支出管理软化，财力缺口越来越大。（1）机构臃肿、财政供养人员快速增加。调查资料显示，五年来，县级财政供养人口仍在以每年1.21％的速度递增，几乎每年的新增财力都被人头费吃掉。（2）中央不断出台的一些政策性增支因素，也是加大县区财力缺口的重要因素。如近年来的几次调整工资；、、林业、水利、综合治理、信访、宣传等都要求有法定的增长比例，致使县财政缺口越来越大。