构建公共财政应急反应机制(2)
2017-08-23 02:19
导读：三、应急反应机制是公共财政框架中 不可缺少的重要组成部分 风险按其性质可以划分为两大类：一是私人风险；二是公共风险。私人风险是指产生“孤立
三、应急反应机制是公共财政框架中 不可缺少的重要组成部分 风险按其性质可以划分为两大类：一是私人风险；二是公共风险。私人风险是指产生“孤立影响”的事件，即不会产生连带性影响。这类风险可以明晰界定责任，由讲求收益与风险对称的市场机制来承担和化解。例如保险市场，通过将风险在时空上分散、转移，使和家庭的某种风险化解于无形。但公共风险的特点（传染性、不可分割性和隐蔽性）决定了市场规则不可能发挥作用。因此，当公共风险超过其临界点变成现实，即公共危机时，公共财政从逻辑上和结果上都负有应对公共危机的重任。 公共财政是防范和化解公共风险的最后一道防线，也是应对公共危机的一个必不可少的手段。在国外，公共危机爆发后，政府出面动用一切可用财力和措施出面干预，当国力不足时就只好寻求国际援助。1989年以来，由于政局不稳，保加利亚经济很不景气。为化解危机，1997年新政府上台后，在国际货币基金组织（IMF）的“帮助”下改革，全面推行私有化，拍卖国有资产，以弥补历史欠账 ；土耳其在2000年11月和2001年2月两次发生财政危机，土耳其里拉大幅度贬值，使全国陷入1945年以来最严重的经济萧条，政府的做法是向IMF借款300亿美元，向世界银行借款60亿美元，在国际经济组织的“指导”下被迫进行改革 .2001年年底，阿根廷首先爆发金融危机之后，乌拉圭、巴西成重灾区，为缓解危机，都向IMF求助。受此影响，其他拉美国家如哥伦比亚、厄瓜多尔、秘鲁、巴拉圭、委内瑞拉等国也先后向IMF发出“求援” . 即使公共危机不是全面爆发，而只是在某一个链条上发生，国外公共财政的应急机制也发挥着作用，以免“全线崩溃”。例如，当银行不良资产率过高，动摇投资者的信心，导致股票下跌和经济衰退时，政府会出面援助。资料表明，在处理不良资产时，印度政府压缩财政开支，用大量预算资金和其他资金对国有银行进行资本重置，弥补贷款损失，提高资本充足率；波兰财政部对国有银行补充资本；1989年8月，美国政府实施了对金融机构改革的救济措施，政府用公共资金直接购买不良资产 . 从过去我国的经验来看，各种公共危机一旦来临，财政总是难以置身事外的。在这次“非典”危机中，财政部门反应及时。截至今年5月14日，中央和地方财政共拿出126亿元用于抗击“非典”（见表1）。与此同时，财政部及时地制定了相应的政策和措施，如对受“非典”影响比较大的行业和企业给予一定时间的税费减免，财政调整了支出结构和进行贴息，“非典”患者的医治费用由财政支付、“非典”津贴不纳税等等。资金、政策和措施三者并举，对抗击“非典”发挥了公共财政的积极作用。 随着国家综合实力的增强，国家财政实力也不断壮大，拿出几十或上百亿元资金来抗击“非典”似乎是小菜一碟，用预备费即可解决问题。但假如不是几十亿元，而是几百亿元甚至上千亿元呢？我们不希望出现这样的“假如”，但现实中显露出来的公共风险在时刻提醒我们，不断向我们发出警告，是到了该关注的时候了。 1999年，农村合作基金会关闭，当时为了保持社会稳定，政府被迫承担了清偿的责任，结果导致不少地方财政无力承担，不得不向中央银行借钱，至今仍是挂着账，成为地方政府财政的一大包袱，威胁着地方财政的稳定。若考虑到全国有1/2的县、2/3的乡都有财政缺口 的现实，可以说，地方财政已经没有多大能力应付公共风险和公共危机引发的突发性支出。 另外，我国经济运行中的公共风险，如国企的社会压力、金融业的脆弱性、失业引起的贫困人口的增加、基础的大量欠账和生态环境的不断恶化等等，都可能引发财政的突发性支出 .这次非典危机所暴露的公共卫生领域的脆弱性就是一个有力的例证。 特别是在市场化过程中，我国经济金融化程度不断提高，而且作为WTO成员国，资本账户的开放将是迟早的事情。届时，政府很难控制全球性的短期资本流动，如前所述的公共危机的国际传导机制将会发挥作用。如果考虑到我国银行现有的不良资产率，金融风险转化为金融危机的可能性就更大了。当金融风险超出金融体系自身承受力时，财政的介入和救助不可避免。这时的财政援助就不是几十亿元能够解决得了的。1998年发行2700亿元特别国债用于国有商业独资银行补充资本金，实际上就是政府财政舒缓金融风险而采取的一项重大措施。类似这样巨额的财政救助在今后的金融改革过程中恐怕难以避免，而能否再次采取发行国债的方式，则是一个问号。 1998年，我国经济增长出现了历史性的转折，从长期偏热转向偏冷，经济不断滑坡，面对从未有过的这种情况，政府被迫调整预算，增发国债，当年增发的国债达到1000亿元。这也是政府财政舒缓经济风险而采取的一项重大政策。以增发国债为核心的积极财政政策至今仍在执行，当出现国债发行困难的情况时，这项政策就无法继续实施下去了，而不管经济是否仍在下滑。若是面对这种境况，政府财政将如何应对？心存侥幸，恐怕是不行的。也许有人会认为，出现这种情况的可能性很小，不必过分担心。但我们不能“赌”，因为这样的情况一旦出现，其后果将不堪设想。 再如战争、不知名的传染病、气候反常引发的大涝、大旱、社会骚乱、国际恐怖主义等等，诸如此类的公共风险和公共危机在我国这样一个快速转型的现代社会不是在减少，而是在增加。同时，公共风险和公共危机所产生的影响在时间、空间上大大扩大了。不论出现任何类型的公共危机，都会影响到社会的各个方面，甚至触发长期形成的社会隐疾，形成危机叠加效应，导致更大的公共危机，引发巨额的突发性支出。不言而喻，这对公共财政的应急反应能力提出了更高、更严格的要求。 相比之下，我国现有的公共财政应急反应方式明显不适应新时期化解公共危机的需要。其最突出的表现是公共风险意识和公共危机意识不强，思想准备不足，机制建设更是滞后，缺少
应急预案和应急管理程序，应急财力方面也谈不上准备充分。虽然在这次非典危机中财政部门表现不错，但主要是“人为”因素，而并非靠完善的应急反应机制来发挥作用。从长期来看，缺乏机制保障的应急反应能力再强也是靠不住的。具体分析，公共财政应对公共危机的能力不足，这体现在以下几个方面： 1. 预备费的功能弱小 应当说，预备费的设置属于公共财政应急反应机制的重要。但从现行情况来看，预备费的设置偏简陋，仅仅是一笔机动财力而已，缺少单独的管理机制。根据《预算法》第三十二条的规定，“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1-3％设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。”2003年中央预算本级支出7201亿元，按此计算，中央总预备费的法定提取额在72亿～216亿元之间。今年中央预算总预备费为100亿元，只占中央本级支出的1.4%，这显然是按照突发性支出发生概率较小的这种估计来设置的。暂且不说《预算法》对预备费上限的规定是否合理，单从实际安排的预备费来看，至少说明两个问题：一是缺乏风险意识，至少是对公共风险及其对财政可能带来的影响没有足够重视，不过是因循惯例而已。二是在上不够。在预算编制过程中，对“不时之需”这样的突发性支出缺乏深入分析和评估，基本上是经验的和随机的，至少没有足够的证据表明，2003年的中央财政预备费可以低于《预算法》规定的上限。如果考虑到今年6月至8月，中国可能出现南北两个多雨带，全国即将进入汛期，防汛形势严峻，以及地震、森林大火、山体滑坡等无法预见的灾害，不难得知，今年中央财政总预备费很可能将会捉襟见肘。若是再进一步考虑到现代社会的不确定性因素大大增加，现行规定的预备费上限显然到了需要改变的时候了。 另外，预备费与年度预算一同安排，实行的是流量式管理，而非基金式管理，不能在年度之间进行调度和平衡，大大限制了预备费在化解突发性支出方面的作用。由于预备费与年度预算绑在一起，没有实行单独管理，即使当年没有发生突发性支出，当年安排的预备费只能当年花掉，不能单独结转到下一年度，这使预备费只能是小打小闹，而难以成为财政的“稳定器”。一旦真正发生了数额较大的突发性支出，当年安排的预备费也就只能是杯水车薪，最后还得靠调整预算来解决问题。这大大削弱了财政的稳定性和可持续性。 2. 应急能力的基础薄弱 这表现在两个方面： 一是制度基础薄弱。也就是说，在政府财政方面缺乏一个风险成本分担的法律框架，例如中央与地方之间、政府的各个部门之间、政府与社会公众之间等等，在公共危机状态下，如何分担各自的风险成本。现在的状况是“风险大锅饭”，谁也不知道在公共危机状态下自己应该承担多大的风险成本。如对地方来说，风险成本是由自己完全负担，还是由中央与地方共同负担；若是后者，各自分担的比例是多少，与什么样的条件相关。再如对企业来说，一旦面临公共危机，政府在什么样的情况下给予救助，获得救助的具体条件是什么；在方式上是由企业提出申请，还是由政府直接决定，等等。在这些问题不明确的情况下，各个行为主体的就会行动迟缓，相互观望。如此一来，不仅化解公共危机的效率会大大降低，甚至延长危机状态，而且将会使中央财政在公共危机中陷入被动。虽然在我国具有
政治动员的巨大优势，只要把事情提到政治的高度，似乎问题就迎刃而解，但在强大的政治动员过程中暂时隐没的分歧、矛盾和冲突在公共危机状态过去之后依然会再现出来，甚至更加强化。公共部门内部各单位之间、公共部门与社会之间的风险成本若有一个尽可能的明晰界定，则不仅有利于尽快地化解公共危机，而且也能起到防范公共风险的作用。 二是管理基础薄弱。这突出表现在公共财政管理中“风险管理”缺位。公共危机是公共风险的产物或现实结果。要减少公共危机造成的突发性支出，关键在于防范和化解公共风险。这好比建筑物的防震性能，若在设计中被忽略了，则只要发生地震，建筑物必将坍塌，这时，无论防震的应急反应能力多强，也是无济于事。这就是说，如果公共支出的安排不能以防范和化解公共风险为导向，那么，公共财政的应急反应能力将会丧失牢固的基础，一旦出现公共危机，将难于应对。而我们面对的现实恰恰是公共支出的安排长期来未能体现化解公共风险的需要，当前的“非典”疫情就充分暴露出这一点。 其实，政府与生俱来的惟一使命就是防范和化解公共风险，除此以外，就是社会公众的事情或者说是市场的事情。凡是所谓政府“缺位”的地方，实际上就是已经和显露出公共风险的地方，如公共卫生就不用说了，“非典危机”已经给证明了，其他的，如公共安全、公共秩序、生态环境、基础教育、基本生活保障等等领域的公共风险早已萌生。公共财政的风险管理就是如何使这些公共风险最小化，这与微观意义上的风险管理是根本不同的。 3. 法律依据不足 当前我国亟须解决在应急状态下法律依据不足的问题。多数现代法治国家，为了严格地规范在紧急状态时期政府行使紧急权力，要么在《宪法》中规定政府的行政紧急权力，要么制定统一的《紧急状态法》来详细规范在紧急状态时期政府与公民之间的关系 .我国虽然制定了包括《戒严法》、《国防法》、《防洪法》、《防震减灾法》和《传染病防治法》等法律在内的紧急状态法律，但在《宪法》中没有规定统一的紧急状态法律制度，也没有一部统一的《公共危机法》，结果是法律制度单一，影响统一指挥的效果，容易出现政府随意扩大行政紧急权力和损害公民合法权利的现象，也很容易导致在公共危机状态下政府大包大揽，过度提供救助。由于缺乏公共危机的基本大法，我国《预算法》在第七章只是对“预算调整”做出了一些规定，而没有对公共危机状态下的公共财政应急反应予以明确说明。这样一来，在公共危机状态下可能出现这样的结果：政府主管部门的权力膨胀，财政部门被动拨款，有关部门即使乘机“狮子大开口”也难以约束，使预算的编制、执行和监督在公共危机下趋向一种无序状态。 总之，面对永远存在的公共风险和公共危机，迫切需要在政府公共财政框架中建立起应急反应机制，这是公共财政框架不可或缺的重要组成部分。
