构建公共财政应急反应机制(3)
2017-08-23 02:19
导读：四、构建公共财政应急反应机制的基本思路 公共财政的应急反应机制应当属于国家应急反应机制的一个重要组成部分，或者说属于国家危机管理系统的一
四、构建公共财政应急反应机制的基本思路 公共财政的应急反应机制应当属于国家应急反应机制的一个重要组成部分，或者说属于国家危机管理系统的一个子系统，它不是独立的。从财政的角度来说，主要是为及时化解公共危机提供财力保障，并辅以相应的政策调整和具体措施。构建公共财政的应急反应机制是一个复杂的
系统工程，涉及到方方面面，难以一蹴而就。重要的也许不在于能否马上建成，而是现在就需要我们考虑，并列入我们的行动计划。
设计 从理论设计的角度来看，公共财政的应急反应机制包括如下内容： ——目标系统。总的目标是尽快地化解危机和结束危机。但针对不同公共危机来说，其具体的目标是不同的，因而存在多个目标，构成目标系统。公共危机分为三大类：一类是结构良性危机，如不可抗拒的自然灾害、流行性疫病等等，社会成员之间有共同利益，有利于形成社会凝集力，共渡难关。一类是结构不良性危机，如各种暴力冲突，恐怖活动、社会骚乱等，社会成员之间没有共同利益，不会产生社会凝聚力，难以通过形成共识来克服危机。再一类是介于两者之间的危机，如金融危机、经济危机等，社会成员的共同利益是不确定的，存在向前两类危机转化的可能，视不同的条件而定。面对三类不同的危机，设定的具体目标也应该是不同的。 ——公共财政应急决策系统。主要解决在危机状态下财政权力的界定问题，如立法机构对行政部门的授权和国务院对财政部的授权等。如调整预算的权力，平时状态归立法机构，紧急状态下应该授予行政部门。而在行政系统内部，危机状态下的财政权力无论是纵向还是横向的都应趋向集中。 ——公共财政应急动员系统。在危机状态可用的公共财政手段或工具，针对不同的危机或根据不同的目标选择不同的工具，并做不同的使用。一般地说，可供选择的应急工具有以下10种： 1.预备费。依据紧急状态下的权力动用预备费。 2.税费。依据不同性质的危机实行紧急减税（费）或增税。 3.内债。紧急增发内债，以应付突发性支出。 4.转移支付。紧急状态下的转移支付是全方位的，例如中央向地方转移；地方向中央转移；地区之间横向转移；政府向居民转移。 1.征用。这主要针对实物，如征用土地、房产、人员等 2.政府资产。动用政府资产，如拍卖、抵押、租让等 3.透支。向中央银行借款。 4.担保。 5.外汇储备。 6.外债。向国际机构借款。 除了动用预备费以外，使用其他的应急工具都意味着调整预算。在抗击“非典”过程中，财政部就选择使用了预备费、税费、转移支付等应急工具，取得了良好效果。 ——公共财政应急反馈系统。对公共危机状态及其变化过程中的政府收支进行及时的监测、和反馈，包括政府资金流动过程；、单位和居民等各行为主体的反应；政府救助的效果；政府财政行为的评价等等。针对不同的公共危机，需要监测、分析和反馈的对象是不一样的，如面对社会危机，社会各方的反应和评价是主要的监测分析对象，而对金融危机，则主要监测和分析居民心理和主要参数的变化。情况不同，财政应急反馈系统的运行方式也是不同的。
近期对策 在近期，可以着手考虑以下几个方面的： 1.增强预备费的稳定功能 预备费是最常规的应急手段，尤其对数额不大的突发性支出，一般动用预备费即可解决。在公共危机的初始阶段，预备费是首位的应急手段，只有当危急状态超出了预备费的能力时才需要动用其他的应急手段。在某种意义上说，预备费这个应急手段的强弱决定了是否需要启用其他应急手段，以及其他应急手段启用的时间。在预备费很少的情况下，可能一有风吹草动就需要全面调整预算，这不利于财政运行的稳定，而且由此带来的操作成本也很高。我们有“多留财政后备”的财政传统，面对公共风险不断增多的新的时期，应发扬传统，把学中的“谨慎原则”引入到财政领域中来。因此，我们建议强化预备费的功能。 一是在《预算法》修改以前，按照规定的上限提取预备费，而不论预算是赤字还盈余。 二是对预备费实行基金式管理。每年安排的预备费，在当年没有突发性支出的情况下，或者用于突发性支出后的余额，不得用于其他预算开支，应进入预备费基金。在性质上，预备费基金属于风险准备金，与银行的准备金功能类似。 三是扩大预备费基金的来源，如预算盈余、预算超收收入，原则上应进入预备费基金，不于追加其他的预算支出。 2.建立应急预算 换句话说，就是建立财政的应急计划。其是公共危机状态下的公共收支安排，包括可能的突发性支出和应急的收入来源。应急预算的编制应建立在深入分析和谨慎评估未来一个时期可能的突发性支出基础上。应急预算在性质上属于预算，不是在公共危机到来的时候才编制，在形式上也属于滚动预算，每年编制，滚动修改。平时所说的滚动预算主要侧重于支出项目的连续性和年度之间的衔接。而应急预算偏重于可能的公共危机状态下的特殊安排。其实，两者可以结合起来，按照两种情形（平常状态和危机状态）来编制预算即可。也就是两手准备、两套方案，出现不同的情况，执行不同的计划。因此，也可以这样说，建立应急预算是滚动预算的进一步完善。 3.实施程序化管理 这分为两个层次：一是指目标——决策——执行（动员）——反馈——修正目标。这是财政运行在空间上的程序化管理。在任何一个时间段内，财政运行都应处于这样一个不断循环的程序化状态。在危机状态下（特定时间段）不过是加入了一些新的要求和内容，这个循环的程序不会改变。对财政整体来说是如此，对财政的某一个局部或某一个方面来说也应是如此。二是指预备（平常）——危机——结束（平常）。这是财政运行在时间上的程序化管理。在任何一个空间范围内，财政运行都是处于这样一个不断循环的程序化状态。这是一个客观存在的程序化状态，只是我们平时可能没有意识到这一点，因而财政管理没有遵循这种循环程序。说白了，这是一个财政运行的周期，对经济的运行，我们现在承认这个周期的存在，但在财政上则未必很清醒地认识到了，多数时候是按照没有公共风险和危机来考虑财政运作。在财政上建立第二层次的程序化管理，则意味着财政观念的一种变化，也是财政运作方式的一种变化。对于我们平时理解的财政运行的所谓“正常状态”，在时间上的程序化管理中，则只是一个“预备阶段”而已，不是永恒的，而“危机阶段”也不再是偶然的，而是必然的或必经的一个阶段。因此，所谓的财政正常状态，应该是包含危机状态的一个循环或周期。按照这种认识，财政管理就要转变为财政的周期管理或者时间上的程序化管理。
