构建公共财政应急反应机制(4)
2017-08-23 02:19
导读：稍微具体一点说，财政在时间上的程序化管理包括如下内容： （1）预备阶段（平常状态） 之所以把财政运行的平常状态视为危机状态的预备阶段，旨在推
稍微具体一点说，财政在时间上的程序化管理包括如下内容： （1）预备阶段（平常状态） 之所以把财政运行的平常状态视为危机状态的预备阶段，旨在推迟危机状态的到来，或使危机状态变得平缓，从而延长平常状态。因此，在这一个阶段的任务是探测经济社会中的公共风险和对财政构成突发性支出的压力（亦即财政风险），及时化解公共风险，防止风险累积而转化为公共危机。从这个角度来看，监测、分析公共风险和财政风险是公共财政管理的日常工作内容。 （2）启动阶段（危机状态） 财政一旦面临公共危机，也就意味着财政运行进入危机状态。此时，公共财政应及时启动应急反应机制。此阶段的任务是选择合适的财政应急工具及时地化解危机，尽可能缩短危机状态。根据危机的起因、性质和结构（如利害相关者的多寡、单一性或复合性等）、可控性（如避免升级的可能性）等因素，将财政应急工具进行排队，选择最合适的财政应急工具进行干预。 （3） 结束阶段（平常状态） 一旦危机过去，政府便可宣告公共财政应急机制的部分系统（如应急决策系统、应急动员系统）自动解除，宣布应急政策和措施停止实施。此时意味着财政管理程序进入预备阶段，主要任务是日常的信息收集、处理、加工、分析，同时经验教训，作好下一轮的化解公共风险和公共危机的准备工作。
长期措施 近期对策提出的是一些眼前可以动手去做的事情，也可以说是一些治标的对策；而长期措施主要是指眼前一下子还做不了的事情，却是一些治本的东西，或者说是一些基础性的工作。我们认为，建立公共财政的应急反应机制不是形式上的一套东西，实质是公共财政的应急反应能力的增强。这种应急能力不完全是财力多少的问题，还包括认知能力、管理能力以及相应的制度建设等方面。具体而言，可以考虑以下几点： 1.更新观念，树立风险意识和忧患意识 观念是我们各项工作的基础和前提，而观念又恰恰是最难以改变的东西。因此，更新观念须作长期准备，绝非一朝一夕可为。 从财政发展战略来看，最重要的是要树立风险意识和忧患意识，这是保持财政可持续性和稳定性必不可少的。从财政管理的角度分析，最重要的是风险管理。从本质上说，任何管理都是为了规避某种风险，也就是通过制定和实施某种规则来尽可能地减少未来的不确定性。如果我们以风险不存在为假设前提，那么可以说，管理就是多余的东西，如何保持财政稳定性等诸如此类的问题也就不存在了。 风险管理不是独立的，它蕴含于财政运行的整个过程及其各个环节。可以说，风险管理是渗透性的、全局性的和系统性的，不只是某一个方面或环节。因此，风险管理意味着整个财政管理模式的转变，也就是说，财政管理要以防范和化解公共风险和财政风险为出发点和归宿。 2.逐步建立风险分担的制度框架 这就是说，今后要逐步打破“风险大锅饭”，在各级财政之间、在政府各个部门之间、在政府与企业、居民之间等等方面构建一个风险分担的制度框架，明确各自的风险责任，以减少道德风险和相互之间的依赖。对政府提供的各项担保、政策承诺进行事前的风险评估，以免政府因财政能力而导致言行不一，损害政府的公信力。 在缺乏风险分担的制度框架情况下，财政的应急反应能力就会大大降低。因为在风险责任不明晰的条件下，一旦面临公共危机，政府财政的“确切”责任就会模糊，行动就会迟缓；在行动中，也许会干了“不该干”的事情，留下后遗症，也许“该干的”却没有干好。例如在这次非典危机中，财政部及时出台了一些减免税费的政策措施，应该说反应是快捷的，但社会的反应对此并不一致，甚至有人认为“多此一举”。之所以出现不同的看法，除了观察问题的角度不同以外，一个重要的方面就是政府出台减免税费的政策是出于一种道义的责任，而不是一种法律的责任。如果对在什么样的情况下政府应当给予救助有明确的法律规定，那么，这样的针对政府行为的不同看法就会消失，而顶多是对法律的规定有争议。 3.纳入法治化轨道 公共财政的应急反应机制的启动必须纳入法治化的轨道。应急机制是突破常规，但这不等于不要“规矩”，而是在危机状态下建立一种新的“规矩”，对各个法律主体在公共财政方面的权力、责任和义务做出新的规定。这样，一方面可提高应急反应机制实施的权威性和严肃性，提高约束力，另一方面，与其他法律相衔接，避免操作中的法律障碍。 我国应在总结国外紧急状态立法经验的基础上，在《宪法》中明确规定紧急状态制度，或者是制定统一的《公共危机法》，规定统一的紧急状态下的政府应急机构和应急机制。在此基础上，《预算法》或《财政基本法》应对公共危机状态下的预算调整、执行和监督的各法律主体权限范围作出规定，一旦发生突发事件即可启动，以避免不必要的法律障碍。例如中央财政向中央银行透支在一般情况下被法律所禁止，但只要启动应急机制，这项法律禁令应自动解除或有条件地解除。也就是说，公共财政方面所有应急工具的使用都应当有明确的法律依据，而不能满足于“相机抉择”。
