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构建公共财政应急反应机制

2017-08-23 02:19 如何构建公共财政应急反应机制，筑起国家公共安全的坚固防线，是公共财政建设的崭新课题。本报告从公共风险与公共危机是的常态这一基本立论出发，认为应急反应机制是公共财政框架中不可缺少的重要组成部分。在国外公共财政应急措施，中国公共风险和公共危机的潜在性及当前应急机制的现状与基础上，本报告试图勾画出中国公共财政应急反应机制的基本框架。　　一、引言　　“非典”是一场突如其来的灾难，给广大人民群众的生命健康带来了严重的威胁。“非典”也是一面镜子，照出了我们生活中方方面面的不足和缺陷，尤其在公共卫生管理机制方面，更是暴露出了一个重大的缺失——没有建立起突发事件的应急反应机制。“非典”危机来临之际，公共卫生部门反应迟钝，应对匆忙。这是一个深刻的教训。　　由此及彼，这个教训不是孤立的、特定的，而是有普适的意义。对照公共财政的建设进程，我国是否已经把建立突发事件的应急反应机制纳入其中呢？这是一个迫切需要的重大课题，我们可以从这场“非典”危机中得到一些启示。　　二、公共风险与公共危机是现代社会的常态　　上看，公共风险与公共危机与人类社会相伴而生。社会面临的风险来自两个方面的不确定性：环境的不确定性和社会过程内部的不确定性。一旦各种不确定性转为现实性，就演变为危机。人类历史上的各种社会形态，也可以说是人类在应对各种公共风险与危机过程中形成的。从一般意义上说，人类社会的各种制度的出现，都是公共风险与公共危机的产物。　　在自给自足的自然社会，社会分工不发达，加之各种自然屏障的阻隔，社会内部的相互依存性不强，社会成员之间的相互联系主要局限在自然地理空间的范围内，如自然村落、自然集镇。在经济、社会活动相对孤立和封闭的这种社会形态，公共风险与公共危机的传染性相对较弱，时间上较慢，空间上较小，因而爆发的频率也较低，尤其在经济方面，更不会出现什么经济危机。　　在现代社会，自然界各种风险至今威胁着人类社会的生存与发展（一些疾病和地震等等），但真正的威胁却来自社会经济运行过程内部的不确定性及由此导致的各种危机 .首先是各种自然的分工与差别，使互动过程中的社会成员之间难以沟通、协调，构成各种社会矛盾和冲突的自然基础。如男女之间、种族之间、地域之间以及每个人天然禀赋的差别等等，使社会运行变得扑朔迷离，使人类对自身社会的认识比对自然的认识更加困难。其次是社会分工使个别的生产过程社会化，劳动产品变成了社会产品，社会成员之间的相互依赖，使彼此协作变得须臾不可离开，不确定性由此产生。一旦协作过程中的某个环节出了问题，就有可能出现公共风险和公共危机。　　公共风险和公共危机的扩大是由社会分工的发展所带来的。社会分工带来效率，机、通讯和技术的发展又使社会分工日益技术化以及生产和贸易日益全球化，同时也使经济和社会发展运行过程的不确定性大大增加。而社会经济的市场化发展方式，使分工和技术所引致的经济运行内部的不确定性达到了前所未有的程度，由此导致的公共风险也是无与伦比的。市场经济是高度货币化的经济。货币本来是一种交易的手段，但在货币化的经济中已经变为一种目的。一旦成为一种目的，便使货币赋予了生命，变成了一种独立的运动。这时，货币与整个经济脱节的可能性就产生了。经济的高度货币化带来了经济的化。资本市场如股票市场、债券市场、期货市场的发展，为资源的优化配置确实起到了一种催化剂的作用，加快了要素的流动与重组，提高了资源的利用率和有效性。但资本自身一旦成为商品，成为交易的对象，将极易促使整个经济泡沫化和金融危机的形成。　　由于经济的市场化、金融化和全球化，经济社会公共风险和公共危机会一般会通过以下机制传导：（1）溢出效应。一国的货币贬值和股市狂跌通常会通过汇率这一相对价格机制贸易和资本的流动，形成他国的竞争性贬值。（2）季风效应。由于主要国家商品价格和政策的变化会促成新兴市场国家发生货币和资本危机。（3）传染效应。一国出现危机不仅使投资者对该国失去信心，也会动摇对其他类似国家的投资心理预期，造成危机在国际间传递 .　　现代社会的实践，证实了公共风险和公共危机在不断扩大。上个世纪80年代末90年代初原苏联和东欧国家的解体，使全球公共危机蔓延到“转轨国家”。据统计，从1980年到1996年，共有133个成员国发生过银行部门的严重危机或问题 .1994年墨西哥爆发的金融危机，迅速传递到巴西和阿根廷等拉美国家。1997年的东南亚金融危机、2000年底的土耳其财政金融危机、2001年的阿根廷经济危机、到前不久的伊拉克战争引发的石油危机和现在遍及全球性的“非典”危机，凡此种种，都表明了公共风险的存在和不可避免性，而且出现的频率在不断提高。在地球村的框架下，各种公共风险（经济、社会、等风险）互为因果，相互传染、叠加和扩展，公共危机已经不是偶然现象，可以说是全球化背景下各国面临的一种常态。　　政府的使命就是尽力防范和化解经济、社会改革和发展过程中的公共风险，使其最小化，避免使公共风险转化成为公共危机。但由于公共风险具有隐蔽性特征，总是会有一些公共风险转化为现实，即变为公共危机，因此，对政府来说，需要有两手准备：一是监测、防范和化解不断产生的公共风险；二是一旦当公共风险变成了公共危机，突发事件来临时政府如何去沉着应对。经济、社会的“堤防”在各种压力下总是存在溃决的风险，盛世要有忧患意识；可一旦真的出现了“溃决”，政府就应当有一套应急反应机制。今年5月12日由国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》就是在“非典”危机过程中采取的有力举措，这显示出政府危机管理能力在增强。