中国基层财政体制改革中的政府级次问题(2)
2017-08-23 02:58
导读：二、“乡财县管”改革 近年来，农业税的取消和乡镇政府职能和财政供养人员的上划，以及税务、工商、技术监督管理机构已经按照经济区域而非行政区
二、“乡财县管”改革 近年来，农业税的取消和乡镇政府职能和财政供养人员的上划，以及税务、工商、技术监督管理机构已经按照经济区域而非行政区划设置，维持原有的乡级财政体制的配套环境已经发生了重大变化（贾康、白景明，2003）。“乡财县管”正是在这种背景下采取的针对乡镇，尤其是以农业为主的乡镇财政管理体制的改革措施。该项改革首先在农村税费改革的试点省份安徽试行，农业税取消后开始在全国许多省份陆续推开。 （一）改革的动因与主要内容 据安徽省财政厅介绍，选择这一改革模式的原因是：（1）安徽大部分乡镇经济规模小，年财政收入平均在500万元左右，财政自求平衡和自我发展的能力较弱。特别是中小学教师工资上划、乡镇卫生院改为县级供给后，县级财政承担了乡镇财政原有支出责任的大部分，乡镇政府职能进一步弱化，沿袭多年的乡镇财政管理方式急需变革。（2）许多乡镇财政支出不规范，支出需求无限制膨胀，形成以支促收，导致乡镇想点子、变名目向农民乱收费，进而可能回到过去乱摊派、乱收费的老路上去。如何规范乡镇财政支出管理，成为乡镇财政面临的主要问题。（3）乡镇财政困难。2004年上半年，安徽省人大常委会在全省范围内组织开展县乡财政情况调查，查明截至2003年底，安徽省乡镇负债总规模达132亿元，乡（镇）均负债753万人民币。③日趋沉重的债务负担已严重了基层政权的运转和农村经济发展与社会稳定。乡镇财政之所以陷入困境，根本原因是人太多、债太重，只有把这两个“口子”扎住，乡镇财政困难才有望得到缓解，即通常所说的“先刹车、后消肿”。 “乡财县管”是否意味着取消了乡级财政？对此，安徽省明确了“三权”不变的改革原则，即乡镇预算管理权不变、乡镇资金所有权不变、财务审批权不变。这不仅绕开了“一级政府一级财政”的敏感话题，也消除了由此引发的改革阻力。因此这一改革也被称为“乡财县管乡用”。 目前全国各地推行的“乡财县管”改革的具体措施有所差异，但其基本内容大体相同，具体措施包括：预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管等。将乡镇财政的预算编制、资金管理、拨付、使用各环节置于县级财政监督之下，有利于加强对乡镇政府财政收支的管理。 改革的配套措施主要是：清理乡镇财政供养人员，严格控制财政供养人数增长；明确乡镇财政支出的基本顺序，按“保工资、保运转、保重点”的原则，优先保证工资正常发放；全面清理乡镇银行账户和票据，摸清乡镇收入家底，核实清理乡镇各项债权债务。在此基础上严禁新增负债，并采取积极有效措施，努力消化现有债务。 （二）改革的作用及其局限性 通过对“乡财县管”改革动因及措施的分析可以看出，“乡财县管”改革将乡镇政府的“一级财政”弱化为“半级财政”，尽管名义上保留了乡政府对本级资金韵所有权和使用权，但通过一系列财务统一管理措施，实际上大部分财权已上划到县，真正留给乡政府的“活钱”并不多。这种财政管理权限的上划，从短期来看，与农业税取消及乡级财政支出责任的减少相适应，同时也能在一定程度上实现对乡级政府行为的制约，堵住了乡级政府乱收费、乱支出、乱借债的口子。在这个意义上，“乡财县管”改革可以看作是通过弱化乡级财政，加强对乡级政府的监督，切实减轻农民负担的有效举措。 但是应当看到，“乡财县管”改革仅仅是县乡两级财政管理权限的改革，县乡两级的总财力并没有增加，通过加强对乡级财政支出的管理，能够相对减少行政成本和资金浪费，但如果没有转移支付等配套措施，“乡财县管”并不能从根本上缓解县乡财政的困难。而乡级政府财权的削弱和上划，尽管有利于加强对乡级政府行为的监督，但同时也使乡级政府基本丧失了为辖区内居民自主提供公共产品和服务的能力。‘’乡财县管“后出现的主要问题：一是乡镇政权运转更加困难；二是加剧了乡镇公共服务供给缺位；三是乡镇资金管理成本加大，资金使用费时费力。 （三）“乡财县管”改革与农村地区公共品的供应 “乡财县管”改革目前在全国许多省份已陆续推开，但是，如果把“乡财县管”改革作为政府财政级次改革的一部分，还有许多重要的理论和实践问题需要进一步深入。 首先，“乡财县管”改革的直接动因是农业税取消和乡镇政府职能及财政供养人员的上划。但这主要是以农业为主的乡镇面临的问题。对于那些具有一定的工商业基础，农业比重较低，自有财力相对充沛、经济较发达的镇财政是否也要县管？ 我们在调查中注意到，与“乡财县管”改革相反，全国十一个部委批准的小城镇综合改革试点中，经济较为发达的试点镇拥有更大的财政自主权，如我们调查过的西安市临潼区的新丰街道办事处④。按照国家统计局农村社会经济调查总队发布的数据，2003年我国1000个综合发展水平较高的小城镇的财政收入，占全国小城镇收入总数的50％左右，镇均1.55亿元，是全国小城镇平均水平的10倍多。对于这些经济较发达的小城镇，是否也有必要进行“乡财县管”改革？另外，推进“小城镇”建设是促进农村经济社会发展和劳动力转移的重要政策。“乡财县管”改革，以及弱化乡镇政府的改革方向，与推动“小城镇”建设之间的矛盾如何协调？实际上，2002年12月26日国务院转发的《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》中，第五部分就明确提出了“根据乡经济状况合理确定乡财政管理体制”的建议（财政部，2002）。 其次，“乡财县管”改革的方向是否就是最终取消乡镇级次政府。乡镇一级财政现有职能的弱化，是否意味着乡镇政府作为农村地区公共产品和服务的供应单位没有存在的必要。 如果仅仅从农业税取消后乡政府丧失了自有财力的角度来看，没有收入并不意味着没有职能；而现阶段职能的上划也并不意味着乡级政府在作为供应单位存在的村民自治组织和县级政府之间，就没有生存的空间；县政府是否有能力直接在众多的行政村之间进行协调和提供公共服务；这些问题都有待深入研究。 进一步讲，政府财政级次改革的目标和评价标准应当是什么？财政级次减少后财政供养人员的缩减和行政成本的降低对中国目前的财政运行而言固然是非常重要的，但基层财政体制改革的根本目标和评价标准应当是提高各级政府对辖区内居民偏好的回应性和公共产品和服务的供应效率。按照新公共管理理论，区分供应与生产后，作为供应单位存在的基层政府管辖范围并不是越大越好，相反，辖区范围较小，居民公共需求同质化程度较高的基层政府更有利于实现其职能。 第三，即使是对于那些经济发展落后的农村地区而言，基层财政体制改革的目标是否就是彻底剥夺基层政府的经济发展职能，仅仅维持“吃饭”和最低标准的公共服务。农业作为弱势产业、农民作为分散的小生产者，谁来负责将他们组织起来应对市场风险和发展化集约经营？取消了乡镇政府，中国广大农村地区基本的组织架构也就根本改变了，单纯依靠市场的力量能否自发地实现经济发展？（潘维，2003） 第四，政府并不是惟一提供公共产品和服务的组织，农村自治组织也是农村地区重要的公共产品和服务的供应单位。即使政府级次改革的最终目标是取消乡镇政府建制，也并不能排除在现有乡镇管辖区域内需要存在介于村和县之间的乡镇层次的供应单位。乡镇层次的供应单位无论作为县政府的派出机构，还是作为相邻几个行政村的协调单位，在农村地区公共产品和服务供应中仍然可以发挥重要职能。 在这个意义上，“乡财县管”改革仅仅是现阶段农业占主导地位的地区在转移支付等配套改革不到位的情况下应对农业税取消和财政支出责任调整的一种尝试，乡级政府在整个农村地区公共产品和服务供应中的地位和作用仍然需要进一步研究和探索。 第五，仅就近期而言，如果说“乡财县管”改革能够实现对乡级政府的有效监督，减少行政成本，但这种监督及行政成本的降低不应以农村地区公共品供给的进一步短缺为代价。而且，“乡财县管”改革的基本路径仍然是基于自上而下行政隶属关系的行政性改革，对乡镇政府更为有效的监督，是自下而上的辖区内居民的监督。⑤ 最后，从农村地区公共品供应的角度来分析，要解决县乡财政的困境，增加农村地区公共品的供应数量、提高供应效率，需要从两个方面人手：一方面，通过以公共服务均等化为目标的转移支付制度的完善，增加县乡两级的财力，这是解决农村地区公共品供应短缺问题的资金基础；另一方面，需要加强对县乡两级财政运行的监督和管理。这种监督和管理既可以来自于上级政府，也可以来自于辖区内居民，相对而言，后者比前者更有利于基层财政体制改革长远目标的实现。因此，在这个意义上，“乡财县管”改革仅仅是缓解县乡财政困境的短期措施。
