中国基层财政体制改革中的政府级次问题(3)
2017-08-23 02:58
导读：三、“强县扩权”改革与“省直管县”体制 为了加快县域经济的发展，缓解县乡财政困境，近年来，除一直实行“省直管县”体制的浙江外，河北、江苏
三、“强县扩权”改革与“省直管县”体制 为了加快县域经济的发展，缓解县乡财政困境，近年来，除一直实行“省直管县”体制的浙江外，河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点。 “强县扩权”改革是在现行政府架构下对
行政管理体制和财政体制进行的调整，其实质是缩小地市级政府对所属县的管理权，扩大县级政府的自主权，减少管理层次，提高行政效率，促进县域经济发展。尤其一些地区实行财政体制上的“省直管县”，减少了收入分享的层次，能够切实增加县级财政收入，有效缓解县乡财政困难。但在试点过程中，也出现了许多新的问题，需要进一步完善相关配套措施，推动“强县扩权”改革向“省直管县”体制顺利过渡。 （一）改革的动因 长期实行的“市管县”体制，在打破城乡分割，促进城市化发展等方面发挥了重要作用。但随着我国经济社会发展进入新的阶段，“市管县”体制逐渐暴露出了许多亟待解决的问题：（1）地市级政府掌握了大量经济社会管理权，县级政府自主权过小，不利于县级政府因地制宜履行职能，阻碍了县域经济社会的发展。（2）一些经济实力较弱的地级市实行市管县，存在着“小马拉大车”的现象。 这些地级市不仅不能起到辐射、带动的作用，还与所属实力较强的县之间在经济和体制创新等方面存在许多矛盾，束缚了县域经济的发展。（3）管理层次过多造成行政成本高昂，行政效率低下。一些不具备中心城市功能的地区强行升格为市，增设机构、扩大编制造成行政事业费支出过大。据测算，一个中等地级市，每年仅工资支出就要2亿左右，再加上后勤、办公经费等，平均每个市本级的财政支出约要5亿，全国共有260多个地级市，匡算下来，每年全国仅地级市本级的财政支出就要在1300亿以上。（4）市管县体制下，县成了地级市的附属行政单位，一些经济相对落后的地级市为了加快城市化发展，往往依靠行政权力，将财权上移，事权下移。如将税源丰沛的骨干的税收直接划为市级收入、低价征收所属县的土地用于拍卖和项目开发。这是造成县乡财政困难、城乡差距不断扩大的重要原因。 （二）改革的基本情况 尽管各地推行的“强县扩权”改革的具体措施和改革力度不尽相同，但改革的思路基本一致：一是赋予县级政府更大的自主权，把一些原本属于地市级政府的行政审批权力直接下放到县；二是在财政体制上相应提高县级财政的分享比例，增加县级政府收入；三是选择扩权试点县时，优先考虑综合实力较强的县，兼顾部分中等和贫困县。具体来讲，主要有以下几个特点： 第一，“强县扩权”改革中下放的权力，大部分是原来属于地市级的行政审批和管理权。如2002年8月17日浙江省委办公厅下发文件，将313项审批权下放给绍兴、温岭等20个县（市、区）。 下放的权限主要是两类：一是除国家、法规有明文规定之外，须经市审批或由市管理的，由扩权县（市）自行审批、管理；二是须经市审核、报省审批的，由扩权县直接报省审批，报市备案。文件还规定，按国务院有关部委办文件规定须经市审核、审批的事项，原则上也要放权。 第二，各地“强县扩权”改革中对财政管理体制的改革力度有所差异。如河北省对辛集市（县级市）等22个县（市）进行的“扩权强县”试点中，试点扩权县（市）不仅被赋予与设区的地级市相同的经济和管理权限，在财政体制上，试点县（市）实行与省直接结算的体制。从2005年1月1日起，设区的地级市不再分享原所辖的扩权试点县（市）收入，扩权县（市）收入除按现行财政体制上缴中央、省部分外，其余全部归县级支配。而河南省的扩权试点改革，对巩义、项城、永城、固始、邓州等5个县或县级市实行了财政直接结算的体制，对新密市等30个县（市）只增加了部分税收权限。 第三，各地大多选择经济实体较强的县进行试点，如河北省确定的22个试点县中有16个经济发展水平比较高，只有6个经济基础相对薄弱。河南选择扩权的35个县中，包括了所有排名前20位的县（市），这些县（市）的经济生产总值，几乎占了全省的1/3. （三）“强县扩权”改革中出现的 各地“强县扩权”改革试点过程中也出现了许多值得重视的问题，主要有： 第一，扩权县与上级（地市）政府的关系需要进一步协调。扩权的主要措施是将地市级政府的权限下放到县，一些地市级政府为了本级利益，不愿下放权力，在养路费、规费的征收中一些地方出现了与扩权县争收的情况。由于县级政府的人事权仍然掌握在地市政府手中，在落实扩权政策时，扩权县与上级（地市）政府许多矛盾难以协调，容易出现“两个婆婆”的问题。 第二，垂直管理部门在扩权政策中定位模糊。土地、、工商、税务等垂直管理的部门对当地经济发展具有举足轻重的，但它们各自都有自上而下的一套行政管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。对于垂直管理部门的权力如何定位，是扩还是不扩、扩到什么程度都缺乏一个明显的界定。 第三，“强县扩权”后省级政府的监督管理能力问题。扩权后，大量经济社会管理事务将由县政府直接与省联系，省级政府能否直接管理数量众多的县？省级政府的管理半径增加，如何有效监督县级政府权力的使用？这些都是当前试点改革和未来实行省直管县体制需要的问题。 （四）推行“省直管县”体制应注意的几个问题在现有的五级政府框架下，“强县扩权”改革弱化了县级政府对地市级政府的行政隶属关系，使县级政府获得部分地市级政府的社会经济管理权限，为“省直管县”体制奠定了基础。但是，“省直管县”体制在全国范围推行需要注意以下几个问题，防止出现“一哄而上”和“一刀切”。 第一，省直管县体制在浙江的成功，有浙江特殊的地理环境和经济发展状况等因素作为背景（阎坤，2004）。对于那些管辖区域较大的省份，许多县政府在地理位置上距离省城较远，区域之间的情况也有很大差别。而且，这一体制要求省级财政及许多配套措施的支持，其中浙江实行的分税加增长分成的分税模式，和财政与地税合署办公的组织形式，是省直管县体制得以有效运行的重要保障。从全国范围看，目前除浙江外，采用分税加增长分成这一分税模式的只有江苏，而且大多数省份实行地税部门垂直到省管理的组织形式。这意味着其他省份在实施省直管县体制时，很可能需要对本省的财税体制和组织结构进行大的调整。因此各地应当根据自身的情况，慎重研究在本省近期内的可行性。 第二，省直管县体制对省级财力分配格局和公共服务均等化的影响。对绝大多数省份而言，由于管辖范围较大，一个省内部同样存在着区域发展不均衡问题。在市管县体制下，县级财力与所隶属的地、市的经济发展水平和总体财力直接相关。省直管县体制的实施，在总体上将有利于县级财力在全省范围内的相对均衡，但这同时意味着，省级政府要从发达地区集中更多的财力用于对落后地区的省级财政转移支付。 省内的财力转移标准应当以省内某种程度的公共服务均等化为目标，而省内的公共服务均等化与全国范围的公共服务均等化的关系是怎样的？在未来的财政体制调整中，全国范围的公共服务均等化是否要以一定程度的省内均等化为前提？对于区域内经济发展水平差距较大的省份来讲，如果实施省直管县体制，一定标准的省内公共服务均等化是否应是省级政府的职责。 第三，省直管县体制对现有以中心城市为核心的市县经济联系的影响。长期实行的市管县体制，尤其是依附于经济较为发达的中心城市的县域经济，与中心城市之间已经实现了某种程度的分工和协作关系，中心城市也为所属周边县的基础设施和经济协作投入了大量的资金。省直管县的体制是否适用于这种在经济上已经依附于中心城市的县是一个需要慎重研究的问题。 第四，化和城市化是今后中国经济社会发展的必然趋势，城市化的发展势必造成城市范围的扩张。在市管县的体制下，随着城市的发展，许多原来以农业为主的周边县逐步成为城市所辖的区，市管县体制为中心城市的发展提供了较大的发展空间。而实行省直管县后势必对中心城市的扩张造成负面影响。因此，省直管县体制在目前阶段可能更适用于中心城市数量较少的省份，而在全国范围的普遍推行还有待探讨。即使在总体上某些省份与浙江的情况类似，有利于推行省直管县体制，也应当为中心城市的发展预留空间。 第五，“强县扩权”改革后，扩权试点县拥有了大量经济社会管理权限，如何有效监督约束县级政府行为，防止出现投资冲动和重复建设，是关系到“强县扩权”改革和未来“省直管县”体制成败的关键问题。“强县扩权”改革应与转变政府职能、构建公共服务型政府结合起来，避免出现“一分就乱”的局面。 第六，从地方公共品供应与生产效率的角度，“强县扩权”和“省直管县”改革实施后，省级政府是否有能力取代原来的地市级政府直接协调大量跨县域公共品的供应和生产？在管辖区域较大的省级单位，要解决这个问题需要在原地市级辖区范围内设置省政府的派出机构，即原来的地区行政公署架构，这涉及到这“半级”政府与省和县的职责划分问题，尤其是与原中心城市的关系问题，这种体制安排很容易回归到“市管县”体制。另一个办法就是划小省级单位，缩小管理半径，彻底取消地市级行政层次，而“分省”改革涉及到整个国家行政区划的重新调整，需要进行更为深入和慎重的研究。 ① 作为省级单位存在的直辖市，管辖范围较小，没有地市级架构，在某种程度上也可被视为财政意义上的基层政府。另外，在财政体制上相对独立于所在省的计划单列市，属于基层政府，但通常并不受本省确定的省以下财政体制的制约。因此，严格意义上的省以下财政体制改革并不包括计划单列市。由于我们的研究更关注直接为所在辖区居民提供地方公共产品和服务的地方政府。直辖市和计划单列市也是我们的研究对象。 ② 资料来源：《中华人民共和国行政区划简册（2004年版）》。 ③刘顺利、张楠等：《中国乡镇负债之痛》，中国研究网 2005—7—18. ④ 临潼区新丰街道办事处属于全国十一个部委批准的小城镇综合改革试点单位，目前正处于第二轮改革试点阶段。在财政管理体制上，这一案例的最大特点是，该办事处（等同于乡镇）设立一级金库，这与以前所了解的“乡财县管、乡镇一级不设金库”的作法截然不同。它实行独立的财政核算，全年地方财政收入与l临潼区实行比例分享，上划区财政10％，90％留归本级财政使用。 这种体制安排，实质就是一种财政包干体制：本级财政除完成上划任务外，自收自支，自求平衡。究其原因，除了作为小城镇试点单位，政策上加以支持外，更重要的原因，或者说是能够实行这种财政包干体制的前提，是在它的辖区内有几家企业。这些企业，是该街道办事处的重要财源，足以支持它实行独立的财政核算。 ⑤ 如管容开认为，“乡财县管”改革的推进与宏观财政体制、理财、依法理财、公共财政、民主财政方面的合理性要求均背道而驰；崔强则进一步提出从依法治国、依法理财和建立科学规范的公共财政管理体制的长远目标来看，“乡财县管”不如乡财公开。 主要： 1.安徽省财政厅：《积极探索、稳步实施、全面推进乡财县管改革》，《预算管理月刊》2004年第2期。 2.财政部：《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》，财政部网站，2002年12月9日。 3.崔强：《乡财县管不如乡财公开一浅议安徽省乡财县管财政管理方式改革》，《农村财政与财务》20 04年第8期。 4.贾康、白景明：《县乡财政解困与财政体制创新》，《经济研究》2002年第2期。 5.贾康、白景明：《中国地方财政体制安排的基本思路》，《财政研究》2003年第8期。 6.管容开：《“乡财县管”不宜急于推进-对安徽省基层财政改革的合理性与非理性质疑》，《农村财政与财务）2004年第8期。 7.潘维：《农民与市场：中国基层政权与乡镇企业》，北京：商务印书馆，2003. 8.阎坤：《完善省以下财政体制改革研讨会会议综述》，《财政研究》2004年第8期。 9.杨之刚：《中国分税财政体制：问题成因和改革建议》，《财贸经济》2004年第10期。
