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中国基层财政体制改革中的政府级次问题

2017-08-23 02:58 提要：减少政府财政级次，推进“乡财县管”和“强县扩权”改革，为最终构建中央、省、市县三级政府体制奠定基础的总体改革方向是值得肯定的。但是，各地的情况千差万别，应当重视当前改革中暴露出的，鼓励和允许多种模式的地方财政体制并存，避免自上而下、“一刀切”式的改革。 　　所谓基层政府，在中国现行体制下指市（地区）、县（市辖区）、乡（镇）三级政府。基层财政体制通常被称为省以下财政体制，一般包括省对市（地、州）财政体制、市（地、州）对县财政体制、县对乡镇财政体制三个层面。①　　当前与政府级次调整有关的改革措施，主要是弱化乡级财政的“乡财县管”改革和扩大县级政府管理权限的“强县扩权”改革试点。这两项改革将为构建中央、省（直辖市）、市县三级政府体制奠定基础。我们认为，减少政府财政级次的总体改革方向值得肯定，但不应该是自上而下、统一的建构性改革方案，应当鼓励和允许多种模式的地方财政体制并存发展，在提倡公共服务均等化的同时，赋予地方根据自身情况选择财政分权模式的权力。　　一、大政府与小政府：新公共管理的启示　　政府财政级次改革面临的基本理论问题，实际上是要回答究竟多大规模的政府是最优的。合并政府单位，减少政府级次固然能够减少政府机构的数量，节约行政成本，但评价地方政府规模的基本标准应当是，某种规模是否有利于更好地满足地方辖区居民的公共需求偏好。　　中国主流的政府财政级次改革理论，是将中国目前的五级政府框架与联邦制国家的三级政府框架相比较，主张把政府级次缩减为三级加两个半级，即中央、省、县三级政府加地、乡两级派出机构，市与县财政同级；在简化政府级次的前提下按照“一级政府、一级职能、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”构造完整的多极财政（贾康、白景明，2003）。从具体政策主张来看，这一改革思路以中国目前政府级次过多，行政成本高昂，无法实现完善的分税体制为出发点，具有很强的针对性。但是，如果按照满足地方辖区居民公共需求偏好的标准和新公共管理理论的有关结论来，这一思路有许多基本问题需要进一步深入探讨：　　首先，联邦制国家三级政府框架的宪政基础是地方自治，在地方自治的情况下，基层政府单位的组建规则及其与其他政府单位的关系，和基于自上而下的行政隶属关系构建起来的中国基层政府有本质的区别。以地方自治原则组建的地方政府，无论规模大小都不存在相互之间的隶属关系，更没有行政级别的差异。　　其次，发达国家也并不是都是三级政府架构，如法国就是中央-大区-省-市镇四级。而所谓的地方政府也并不仅有一个层次，如美国地方政府中县、市、镇之问就存在着错综复杂的关系。　　其中在有些州，镇在法律上和区域上从属于县，但县是州政府的分支机构，没有地方自治权，并不是严格意义上的地方政府。而在另外一些州，镇在法律上从属于市，但市政府和区域内的镇政府都是通过选举产生的地方政府，两者之间不存在行政隶属关系，在公共服务供给方面是协商、合作关系。　　因此，在借鉴国际经验时，不能仅仅看到表面上的三级政府架构，更要看到三级政府架构背后多样化的地方政府组织和分工模式。　　第三，按照新公共管理理论，在供应与生产分离的情况下，评价政府最优规模的标准是政府作为基本供应单位对辖区内居民偏好的回应性和供应效率。主流的改革理论并没有回答为什么现阶段中国的乡镇政府不能作为基本供应单位存在，也没有回答乡镇政府和地级政府变为派出机构后，是否可以作为供应单位继续存在，如果允许它们作为供应单位存在，它们除了组织机构上不同于完整的政府单位之外，它们还应有怎样的供应职能？　　美国有87000多个地方政府，即使不包括特别目的区的地方政府，也有38900多个，平均每个州要管理大约。779个地方政府。而法国有36000个市镇，平均每个省要管理360个左右的市镇。　　2003年，中国有乡级政府44067个，县级政府2861个，地级政府333个，省级政府34个，②按13亿人口，每个乡镇政府管辖约3万居民，每个县级政府则要管辖约45万人。从国际比较来看，乡镇政府作为最基层的政府仍有存在的必要。　　第四，主流改革思路更多的是从政府的行政成本角度，而不是地方公共品供应的角度讨论财政级次改革的问题。从公共品供应的角度看，政府并不是惟一提供公共产品和服务的组织，地区的村民自治组织、城市的社区同样是重要的公共产品和服务的供应单位，非政府和准政府的供应单位在地方公共品的供应中同样发挥着重要的不可替代的作用。如果把基层财政体制改革放到这一背景下分析，中国基层财政体制改革将有更多的模式，如乡镇政府并不一定要作为县政府的派出机构，也可以作为多个村民自治组织的协调单位存在。　　最后，主流的改革思路基本上是建构理性的，也就是说仍然希望构建一个自上而下，相对整齐划一，“最优”的政府财政体制模式。而我们认为，对于中国这样一个经济社会发展水平千差万别的大国而言，尊重地方的首创精神，允许多种不同模式的财政体制存在可能是更合理的。也就是说，指导中国财政体制改革的应当是演进理性，而不是建构理性。　　综上所述，减少政府财政级次的总体改革方向值得肯定，但不应该是自上而下、统一的建构性改革方案，应当鼓励和允许多种模式的地方财政体制并存发展，在提倡公共服务均等化的同时，赋予地方根据自身情况选择财政分权模式的权力。　　尊重地方的创造精神和选择权，为多样化的地方公共品供应单位，及多种省以下政府间财政关系模式创建一个能够生存和尝试的空间是非常重要的。按照经济社会发展特征，城市、小城镇、农村地区可以适用不同的基层财政体制模式。经济相对发达的镇政府应当有权力作为基本供应单位继续存在；而那些中心城市周边的县级政府也可以取消变为地级市的派出单位。从长期来看，地方的分权和自治应当成为政府财政级次改革主要的推动力量。