中国财政政策10年中从适度从紧到积极(5)
2017-08-24 05:10
导读：（1）增加了城乡居民的收入 在城镇，随着经济的发展，居民收入水平有了较大提高。全国城镇居民人均可支配收入为7703元，考虑物价下降因素，比上年实
（1）增加了城乡居民的收入 在城镇，随着经济的发展，居民收入水平有了较大提高。全国城镇居民人均可支配收入为7703元，考虑物价下降因素，比上年实际增长13.4％。5年来，城镇居民家庭人均可支配收入，平均每年实际增长8.6％。在八大类消费支出中，医疗保健、交通和通讯、衣着、娱乐教育文化服务、食品、杂项商品和服务、家庭设备用品及服务等均呈上升趋势。城镇居民生活继续得到改善。 在农村，随着税费改革试点扩大等一系列减轻农民负担措施的出台，农民收入也有了相当的增加。根据国家统计局对全国31个省（自治区、直辖市）6.8万个农户的抽样调查，2002年农民人均纯收入为2476元，同比增加109元，扣除价格因素，实际增长4.8％。5年来，农村居民家庭人均纯收入平均每年实际增长3.8％。医疗保健、交通运输、文教娱乐等方面的消费水平的提高要快于食品、衣着、居住环境，农村贫困人口正在减少。
（2）改善了生活环境和生态环境 在生活环境方面，1998年以来，国家利用国债资金对全国95％的地级以上城市和中西部地区部分县城的城市基础设施建设进行了建设和改造，共安排了998个项目，投资总规模达3705亿元，其中国债资金约占1／4左右。这些项目全部建成后，一批城镇的基础设施得到改善，城镇居民的居住环境变得更加方便，生活质量改善显著。此外，国家利用国债资金分两批进行了大规模的农网建设和改造，投资总规模近3000亿元，其中国债资金占20％，基本覆盖了全国所有的县。这项工程的建设，使2500万过去用不上电的农民用上了电，为促进这些地区经济发展创造了有利条件。 在生态环境方面，为了扭转生态环境恶化的趋势，1998年以来，国家利用国债投资308亿元，安排了一批生态环境建设工程。这些工程主要包括：天然林资源保护工程、退耕还林工程、京津风沙源治理工程、重点防护林建设工程、林木种苗基地建设工程、森林病虫害防治体系建设工程、森林防火体系建设工程、草原建设工程、野生动植物保护和保护区建设工程、重点地区生态环境建设综合治理工程、北京市环境污染治理工程和“三河三湖”水污染治理工程，生态环境改善步伐加快。 4.推动了科教兴国战略。国家利用国债资金安排教学、实验和学生生活设施建设和改造项目达9300多个，总投资达428亿多元，其中，国债资金148.2亿元。这些项目主要是：高校扩招设施建设项目、农村中小学危房改造工程、高中扩招项目、高校筒子楼改造工程。此外，国家继续执行中央本级财政支出中教育经费所占比例每年增加1个百分点的政策，地方财政也相应增加了教育投入，2002年全国财政教育事业费达到2640亿元，比2001年增长19.6％；重点支持了国家重点基础研究、知识创新工程和国家“863”计划。这都将对提高我国人口和劳动力素质、提升我国科技整体水平产生深远影响。 5.支持了社会保障体系的建设。按照低起点、广覆盖、社会化的原则，国家财政通过直接投入和增加财政转移支付等方式，提高国有企业下岗职工基本生活费和离退休人员基本养老金，建立起了社会统筹和个人账户相结合的城镇居民职工基本养老制度，健全失业保险制度、城镇居民最低生活保障制度。2002年，中央财政用于社会保障方面的支出达到1362亿元，比2001年增长38.6％。此外，还积极参与并支持了城镇职工基本医疗保险制度改革，以及辽宁等地完善城镇社会保障体系的改革试点工作。据统计，2002年底，全国企业离退休人员基本养老金和进入再就业服务中心的国有企业下岗职工基本生活费，基本做到了按时足额发放；城市居民最低生活保障对象，由1998年底的184万人，增加到2002年底的2060万人，维护了社会稳定。 6.丰富了宏观调控经验。 （1）充分体现了相机抉择。由于众所周知的原因，市场经济不可避免地存在着市场失灵的。此时，经济无法依靠市场机制自身的力量来实现经济的稳定增长。这就需要政府根据经济形势的发展，有意识地采取适当的财政政策，主动对经济运行进行有目的的干预，实行宏观调控，这反映了财政政策具有调节经济波动的作用。1997年亚洲金融危机的爆发，对我国经济运行产生了极大的消极作用，面对严峻形势，决策层审时度势，主动应对，将“适度从紧”的财政政策适时转型为积极的财政政策。从这个意义上讲，“积极”二字亦可以理解为“主动出击”的意思，要比“扩张”更全面、更丰富。 相机抉择的财政政策可以分为汲水政策和补偿政策。前者是指在经济萧条时依靠一定数额的公共投资使经济自动恢复活力的财政政策，它以扩大公共投资作为启动民间投资的手段，因此公共投资成了汲水政策的载体。补偿政策是指政府综合运用财政收支政策，有意识地对经济状态实施反方向宏观调控的财政政策，以实现经济稳定发展的目的。从积极财政政策的政策手段来看，这次宏观调控是以汲水政策为主，以补偿政策为辅。积极财政政策的主要利器是发行国债，通过国债筹集的资金扩大公共投资，并带动相应的配套资金，同时，又通过财政收支政策的结构调节，如调整某些税收优惠、加大社会保障的转移支付力度、提高行政事业单位工作人员收入等，刺激社会需求。因此，可以这样讲，积极财政政策是汲水政策与补偿政策的结合运用，它是相机抉择财政政策的充分体现。 （2）以国债为“发力点”。1998年以来，积极财政政策的一个最大特点是5年来连年持续发行国债。据统计，从1998年到2002年，我国共发行国债6600亿元。在世界经济不景气的大环境下，在我国还处在需求不足、经济偏冷的形势下，国债对经济的拉动作用不容忽视。在这6600亿元国债资金的支持下，累计创造就业岗位750万个，每年拉动经济增长1.5——2个百分点。 国债具有弥补财政赤字、筹集建设资金和调节经济的作用。过去，我们一般认为发行国债有助于控制社会总需求，当经济面临或处于通货膨胀的形势时，政府通常以发行国债的形式，将社会上的一部分社会购买力转移给政府，使整个社会的购买力得以压缩。但是，1998年以来积极财政政策的实践表明，发行国债，并以此扩大财政支出，只要支出得当，用途明确，就还具有启动社会需求、拉动经济增长的作用，而不是相反。虽然这是在特定时期的特定举动，但无疑是对以往国债的深化和丰富，积累了宏观调控的宝贵经验。 （3）扩大财政支出“唱主角”。根据财政政策在调节国民经济总量方面的不同作用，又可以把财政政策分为扩张性政策、紧缩性政策和中性政策。按照一般的理解，当国民经济存在需求不足时，通过实施扩张性财政政策，以减税和扩大支出为载体，有助于刺激社会需求，恢复经济活力。如果我们把减税和扩大支出作为衡量一种财政政策是否是扩张的、紧缩的还是中性的，那么就很难将积极财政政策断定为一种完整的扩张性政策，或至多是一种准扩张性政策，但达到了扩大社会需求的目的。 在积极财政政策实施过程中，存在一个争论颇多的现象，即在国内生产总值以一位数增长的同时，而财政收入却以两位数的速度增长，这似乎是降低了积极财政政策的扩大社会需求的作用。不过，假如将财政收入与财政支出的增长幅度对比，就可以看出，从1998年到2002年，除了2001年外，在其余年份中，财政支出的增长速度都高于了财政收入的增长速度，财政赤字年年上升，积极财政政策的扩张性净效应不言而喻。值得指出的是，积极财政政策采取扩大支出这种单向的宏观调控措施，来源于决策层对我国经济现实的准确判断。需求不足，固然是需求方面的因素，但也存在供给质量不高的问题；另一方面，我国的税制是以流转税为主体，减税必然过多地由流转税承担。流转税的减税虽有增加需求的作用，但它对供给的刺激作用更大。在供给质量不高的条件下，减税则很有可能起到有效需求不能随之扩大的作用。因此，正是基于对我国经济现实的合理判断，决策层才采取了以扩大财政支出“唱主角”的积极财政政策，当然在财政收入政策上也做了适当的调整，比如不失时机地实施了结构性的税收优惠调整。 （4）需求管理与供给管理相结合。正如上面提到的，我国经济运行中出现的需求不足现象，是需求和供给两方面的原因造成的。从总量上看，经过十多年的改革开放，我国已从短缺经济过渡到供大于求的局面；但从结构上看，又存在供给结构严重不合理的现象，造成结构性积压严重，导致供给质量不高，这反过来又影响到有效需求。因此，积极财政政策，既不能单独采取凯恩斯的短期刺激经济增长的需求管理政策，也不能采取供给学派大规模减税的供给管理政策，而是将需求管理与供给管理结合运用，实现促进经济稳定增长的初衷。 因此，在发挥国债“四两拨千斤”的作用，刺激投资需求进而带动社会需求的同时，也注意到了供给结构的调整，比较好地发挥了财政政策对需求和供给双向调节的功能：加强基础设施建设，促进高新技术产业的发展，加快传统产业的技术改造，推动产业结构升级；促进农业发展，改善农民生活，缩小城乡差距；加大环境保护和生态建设的力度，注重可持续发展；实施西部大开发战略，促进地区生产力的调整和优化，实现国民经济的均衡发展。这些积极财政政策的主要，不仅标志着我国经济增长方式从粗放型向集约型的转变，也预示着我国开始进入既注重经济增长也注重经济社会和谐发展的新时期。 （5）初步积累了应对外部冲击的经验。积极财政政策出台的大背景是国内出现了需求不足、亚洲爆发了金融危机，而后者又加剧了国内的需求不足。亚洲金融危机可以视作是一种外部冲击，也就是外部因素对一国经济体系的影响。自从20世纪90年代以来，随着我国社会主义市场经济体制的确立，随着我国对外经济交流的日益频繁，我国已越来越融入世界经济中。虽然亚洲金融危机爆发后，由于我国金融体系相对封闭，没有受到太大的负面影响，但由于我国的贸易伙伴和贸易竞争对手都深受金融危机之害，致使我国对外出口严重受挫，导致出口需求不足，这反过来又增加了国内需求的困境。因此，从这个意义上讲，积极财政政策的调控对象是国内与国外两种需求。 一方面，调整税收政策以促进外贸出口和外商投资，作为积极财政政策中应对亚洲金融危机冲击的直接举措；另一方面，我国及时地将刺激国内需求作为宏观调控的重点，并采取了一系列的财政收支政策。这两方面的措施，既可以看做是把促进国外需求作为拉动国内需求的补充，也可以看做是在国外需求不足的情况下以刺激国内需求作为国外需求不足的替代，无论做何理解，实施积极财政政策进行宏观调控的经济背景中出现了外部冲击的内容，而且影响至深，是不争的事实，这是我国以前历次实施宏观调控中所未曾经历过的。 亚洲金融危机是一个很好的启示，即随着经济全球化进程的加快和我国对外开放以前所未有的广度和深度发展着，很难为我国自行控制的外部冲击将越来越影响我国经济的稳定发展，例如世界石油价格的波动、国际汇率体系的不稳定等，都有可能成为外部冲击的导火索。积极财政政策的成功实施，不仅使我们有了在市场经济条件下治理通货紧缩的经验，也使我们做了应对外部冲击的有益尝试，初步积累了一些经验。
