关于中国财政政策演变的规律性认识(2)
2017-08-25 05:03
导读：二、由“生产建设性财政”到“逐步从竞争性领域退出” “生产建设性财政”是对计划经济时期财政支出政策的形象概括———国家财政资金主要用于满
二、由“生产建设性财政”到“逐步从竞争性领域退出” “生产建设性财政”是对计划经济时期财政支出政策的形象概括———国家财政资金主要用于满足生产建设的需要，而投入到非生产部门的资金却严重不足。之所以出现“高积累、低消费”的局面，与那个时期特殊的经济增长方式密切相关。在高度集中的计划经济体制下，国家几乎掌握了全部的社会资源，所以政府成了社会投资的唯一主体。国家财政资金按最终用途可以分为两个部分，一部分用于积累，一部分用于消费。在财政资金总量固定的情况下，积累率的高低直接关系到经济的增长速度。出于对高经济增长速度近乎狂热的追求，当时的决策者把积累率提高到不能再高的地步，全民消费水平则被定位在以不饿死人为底线。综观整个计划经济时期，生产建设性支出在全部政府支出中占有最突出的地位。 改革开放以后，伴随着高度集中财政体制的逐步瓦解，政府已经不再可能将全部社会资源控制在自己手里了。国民收入分配方式的变化，使社会财富开始向微观经济主体转移。一方面他们的经济力量在不断增强，另一方面改革强化了其利益主体地位，在追求自身利益动机的驱使下，全社会投资必然出现多元化趋势。除了传统的政府财政投资以外， 还应该包括国有企业的自主投资、私人资本投资、利用外资投资等。投资主体多元化决定了中国经济的增长方式的变化，财政投资不再是拉动经济增长的唯一力量。而且随着市场化进程的推进，中国经济增长已越来越依赖于民间投资，国家预算内财政投资占全部社会投资的比重也越来越小。由于经济增长方式发生了变化，所以政府有条件放弃计划经济时期的高积累政策。改革之初所采取的一系列“归还历史欠账”的做法，以及后来国民收入分配向个人倾斜的措施，表明政府在有意识地修正计划时期的低消费政策。与之相适应，国家财政资金中用于和平建设的比例持续下降，而用于社会公共产品的投入在财政支出中则占有越来越重要的地位。 据《中国统计年鉴》（2001）有关数据的统计表明：经济建设支出占全财政支出的比重由1979年的60.0%下降到2000年的36.1%；社会文教支出则从13.6%上升至27.6%；
行政管理支出从5.0%上升到17.4%；在非经济建设支出中，只有国防支出呈下降趋势，从1979年的17.3%下滑到2000年的7.6%.把社会文教支出、国防支出和行政管理支出合并在一起，这三项公共支出占全部财政支出的比重，在改革之初大约为36%左右，而到了2000年则超过了50%.可见，财政支出重点发生了根本性的变化。 从更深层次，将财政资金用于和平建设，意味着政府直接参与了市场经济活动；而对生产建设财政投入的不断减少，则说明政府正在从市场竞争领域退出。从改革以来的实践来看，这种“退出”既是主观选择的结果，也有客观形势的压力使然（比如，改革以来财政的困难），而后者可能起了关键作用。
三、由“苛守年度预算平衡”到“追求总量平衡” 正如我们前面的那样，在计划经济年代，国家几乎控制了全部的资源。所以，财政的平衡在相当程度上意味着全社会经济总量的平衡；财政失衡往往导致社会总供给和社会总需求出现矛盾。由于计划经济是“短缺经济”，决定了当财政收支出现不平衡时，真正能够对宏观经济稳定造成的是财政赤字，而非财政赢余。计划经济的实践也一再证明了这一点。所以，在计划经济时期的绝大多数时间里，政府都是严格苛守年度预算收支平衡。从1950年到1978年29年的时间里，出现赤字的年份有12年。这些年份出现的赤字，大多是由财政的虚收所致，并不是政府的主观选择，因为在传统体制下政府的预算安排从来都是平衡的。即使在经济调整的年份，财政收入大幅度减少，政府也能够通过砍掉基本建设项目、甚至采取继续压缩消费等办法把财政支出水平降下来，以维持预算平衡。不难看出，那个时期的预算具有明显的“以收定支”的特征。 改革之后，坚持财政收支平衡的原则并没有发生变化。然而，在“放权让利”的旗帜下，财政政策的重心实际上落在调整政府和微观经济主体的分配关系、为经济体制改革服务上。其结果是国家财政的集中度下降，财政收入严重不足，而财政支出却刚性增长。在这种情况下，财政收支平衡难以维持，赤字连年是对1979年后财政经济状况的最好。应该指出的是，1998年以前的政府赤字带有明显的“事后赤字”特征，也就是说，这种赤字不是政府主动选择的结果，而是被动地接受客观现实的产物。为了实现财政收支平衡，政府唯一能做的就是不断地削减经济建设支出。对于那些具有满足社会公共产品的投入的支出，是无论如何也不能减少的，如果只是从固守财政收支平衡的角度出发而采取压缩的办法，那么实际上是对改革的否定，等于重新回到计划经济的老路上去了。这样，财政就陷入了两难境地：一方面要维持预算收支平衡，另一方面要为经济体制改革服务。在两难选择中，后者占了上风。于是，在经济建设支出大幅度减少的同时，提供公共产品的支出也在迅速增加，财政赤字不可避免。从1979年到1997年这段时间， 中国政府的预算政策表现为：主观上追求预算收支平衡，但客观上预算平衡却无从实现。 1998年开始实施的积极财政政策是一个重要的转折点，标志着财政政策从以往的追求“年度预算收支平衡”向追求“经济总量平衡”转变。之所以出现这种转变，最根本的原因在于整个社会资源的配置方式发生了变化。经过20年的改革，市场开始逐步取代政府成为社会资源配置主体，对全社会资源配置起基础性的作用。由于政府不再能够控制全部社会资源，所以保持财政收支平衡并不能保证社会总供给和总需求的平衡。相反，在市场经济条件下，社会总供需的平衡往往通过财政收支的不平衡来实现，这也正是财政政策的主要之一。1998年前后中国宏观经济的现实是，伴随着“短缺经济”的结束，有效需求不足成为制约经济增长的主要矛盾。为了维护经济稳定与，政府主动采取了以扩大国债发行、增加财政支出为内容的扩张性财政政策。与以前的“事后赤字”不同是，此时的财政赤字属于“事前赤字”，即政府主动安排的赤字。种种情况表明，尽管政府在理论上并没有放弃“收支平衡、略有节余”的原则，但在实践上已不再简单地苛守这一教条，财政政策的着眼点已经转移到“经济总量平衡”方面来。
