关于中国财政政策演变的规律性认识(3)
2017-08-25 05:03
导读：四、政府收入机制由“不规范”到“逐步走向规范” 在高度集中的计划经济体制下，形成了特殊的财政收入机制，它的特殊性表现在：政府组织收入，主
四、政府收入机制由“不规范”到“逐步走向规范” 在高度集中的计划经济体制下，形成了特殊的财政收入机制，它的特殊性表现在：政府组织收入，主要不是依靠税收，而是国有的利润上缴。国家通过人为地压低农副产品的收购价格对城镇职工实行低工资制的政策，达到了“一石二鸟”的目的———一方面降低了国有企业的生产成本，另一方面使农业部门创造的利润转移到部门来实现。再通过财政的统收统支，将国有企业的利润集中在国家手中。显然，在这个特殊的政府收入形成过程中，价格、工资、企业留利都成了政府组织收入的工具，它们的高低决定了财政收入的多寡。 特殊的财政收入机制在传统体制下是行之有效的，但从改革一开始，它立刻受到了挑战：提高农副产品收购价格、增加职工工资、增加企业留利水平等一系列改革措施，使传统的政府收入机制变得支离破碎，国家财政陷入困境，其不规范性在市场化改革中暴露无遗。与此同时，国有企业的经济效益江河日下，而非国有经济在不断壮大，微观经济基础的变化决定了政府只能采取税收这种规范化的工具来组织收入。于是进入20世纪80年代，政府先后实施了两步“利改税”、“承包制”和“税利分流”，目的是通过建立比较规范的财政收入机制来缓解财政的困难，尽管缓解财政困难的目的没有达到，但税收作为政府收入“主力军”的地位得以确立。1994年的财税体制改革，进一步以的形式明确了市场经济条件下税收的地位。至此，从税利关系的角度来说，政府收入形式实现了规范化。 但解决了“税利之争”并不意味着规范化的政府收入机制从此确立。相反，由于大量政府收费的悄然兴起，使政府收入机制的规范性面临着更严峻的挑战。 改革之初的财政困难使政府收入渠道产生了多元化倾向。最初国家允许有条件的行政事业单位通过向公众提供服务取得收入，以解决自身经费不足的矛盾。地方政府在利益动机的驱动下，也开始利用手中掌握的权力组织收入。各地方政府和行政事业单位的行为导致了预算外收入和制度外收入迅速扩张。由于预算外收入和制度外收入的资金管理方式与预算内收入的资金管理方式不同，尤其是制度外收入———自收自支、自求平衡、不列预算，使得国家对收费主体的行为不能进行有效地监督，而且收费的多少与个人的利益直接挂起钩来，最终导致收费愈演愈烈，发展到泛滥成灾的地步。进入90年代，在全部的政府收入体系中，实质上已经形成了“费大于税”的格局。不规范的政府收入机制，在实践中产生了种种危害，迫使政府痛下决心，于1998年开始着手进行税费改革。由于改革涉及方方面面利益格局的重新调整，所以每一项重大措施的出台，必然会遇到重重阻力。但的不是讨论要不要进行税费改革，而是怎样进行税费改革。勿庸置疑，随着各项改革举措的分步实施，与市场经济体制相适应的规范化的政府收入机制必定会建立。而且仅就目前的情况看，通过近几年大规模清理乱收费，已经使政府收入机制由不规范向规范化的方向前进了一步。 以上四点，通过对中国财政政策沿着市场化方向演进的性回顾，旨在说明其在变化中所呈现的一般，而政策演变的结果远未达到理想状态。以第一个要点中“一视同仁”的说法为例，中国目前的财政政策并没有完全做到“一视同仁”，而且绝对的“一视同仁”似乎永远也不能实现，但这并不妨碍政府将它作为一种政策目标取向。总之，财政政策的演变轨迹向人们传达这样一种信息：在市场化的背景下，中国财政正在向着公平、规范、透明方向发展，财政政策已经表现出一种明显的“公共性”特征。
： [1]高培勇、温来成。市场化进程中的中国财政运行机制[M].
中国人民大学出版社，2001 [2]张志超、李平、周豪。加强预算管理与积极财政政策[M].经济出版社，2000
