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关于中国财政政策演变的规律性认识

2017-08-25 05:03 关键词：财政政策；演变；区别对待；国民待遇　　回顾建国以来的，在最初的近30年里实行的是高度集中的计划体制，随后的20多年里经济则处在由计划经济体制向市场经济体制的转轨过程中。与之相适应，中国财政政策在不同的历史阶段，也表现出各不相同的特征。追寻建国以来、尤其是改革开放以来中国财政政策的演变轨迹，我们至少可以获得以下几点性的认识。　　一、由“区别对待”到“国民待遇”　　“区别对待”的政策可以追溯到建国初期，当时国家为促进资本主义工商业的主义改造，对不同所有制经济和行业实行“区别对待”的政策，主要表现有二：（1）私营经济承担的税负要大大高于国营经济和集体经济，而且在征收手续和征收方面，对公私采取了繁简不同的策略，给予国营经济最大限度的方便，以此来抑制资本主义工商业的。（2）对不同的行业、不同的产品也采取了高低不同的税率———低于商业，重工业低于轻工业，日用必需品低于奢侈品。由于私营企业从事的基本都是商业和轻工业，所以对不同行业和产品采取高低不同的税率，也同样具有限制资本主义工商业发展的作用。社会主义改造完成以后，资本主义工商业不复存在，在中国基本上形成了一个单一的公有制经济社会，针对公私经济的“区别对待”的政策已经没有存在的意义，但“区别对待”的政策仍适用于不同的行业。在实施“赶超”战略的背景之下，国家通过低工资制、工农产品的价格剪刀差、财政的统收统支等办法，全力支持工业、特别是重工业的发展。农业部门创造的财富被转移到工业部门去实现，实质上是牺牲了农业和农民的利益。“高积累、低消费”政策的本身就是对商业和轻工业发展最大的限制。正是这种“区别对待”的做法，造成了国民经济各种比例关系严重失调。　　1979年以后，中国开始了以市场化为取向的改革。作为计划经济的产物，“区别对待”的政策在新的历史时期并没有被抛弃，相反，它被赋予了新的，成为中国的财政政策向“正轨”回归的必由之路。　　比如，改革伊始，政府就着手提高农副产品收购价格，促进农业的发展；大幅度增加对农业和轻工业的投入，试图通过这种措施缓和农轻重比例关系严重失调的局面。又如，为扩大对外开放、吸引外资，对涉外企业实行较国内企业更加优惠的税收政策。与此同时，国家先后决定成立五个经济特区、开放十四个沿海城市，以及建立三个沿海经济开放区，这些地区享受较其他地区更为优惠的税收政策。至此，中国的财政政策又增加了按不同区域区别对待的内容。再如，为对内搞活、促进非国有制经济的发展，政府逐步放松市场管制，对乡镇企业和私营经济给予各种优惠政策。有关部门的统计表明，改革开放以来，非国有经济承担的税负要远远轻于国有经济。当然，对包括外资在内的新兴经济而言，虽然它们在某些方面享受到了优惠政策，但在相当多的领域仍然处于不利的地位。　　应该说，改革之初所实行的“区别对待”政策是对计划经济时期“区别对待”政策的一种纠正，目的是要消除传统体制所造成的不良后果。这些政策措施对于解放生产力、培育市场机制发挥了重要的作用。但随着市场化进程的推进，原有的许多“区别对待”的政策在相当程度上已经不适应形势发展的需要了，尤其是1992年中国政府明确提出建立社会主义市场经济以后，按照市场经济的规则制定财政政策是大势所趋。在建立和完善市场经济的背景下，各种微观经济主体，无论是国有企业还是私营企业，也无论是国内企业还是国外企业都应该受到平等的待遇。1994年税制改革的内容，在一定程度上体现了市场经济社会强调公平的主旨。比如，统一国内企业所得税，对国内不同所有制类型的企业实行相同的所得税制度。这是一个巨大的进步，第一次在税法中明确了各种所有制经济的平等地位。又如，将国内企业所得税税率确定为33%，实际上与外商投资企业和外国企业所得税33%的税率已经持平，促进了在税收领域国民待遇原则的实现。　　进入20世纪90年代以后，与国有经济不断滑坡形成鲜明对照的是，非国有经济已经成为推动中国经济增长的决定性力量。按照1998年的统计数字，非国有经济创造的产值大约占国内生产总值的2/3，对国家财政收入的贡献也占到了全部财政收入的一半以上。非国有经济力量的增强，进一步要求政府实行“一视同仁”的政策。另一方面，中国在2001年正式加入世界贸易组织，作为世界贸易组织的一员，中国有义务对所有成员国实行国民待遇原则和市场准入原则。在以上双重因素的作用下，“区别对待”的政策进一步面临着挑战：　　———1998年以后，中国经济增长速度明显趋缓， 私人投资严重不足，在这样背景下，要求政府对民间资本扩大市场准入范围的呼声日高。一旦民间资本获准进入原本由国有资本垄断的领域，那就意味着私营经济将得到与国有经济平等的市场竞争机会。　　———随着中国对外开放程度的加深，要求政府给予中外企业以平等的待遇，歧视任何一方都会违背国民待遇原则。中国现行的税收制度存在着许多对涉外企业的优惠政策，事实上造成了对国内企业的税收歧视。如果不及时加以调整，势必中国企业的国际竞争能力。，这方面的工作正在紧锣密鼓地进行。　　———改革开放以来形成的区域性税收优惠政策，其出台的起因是为吸引外资、扩大对外开放。如果要对中外企业实行一视同仁的待遇，那么区域性税收优惠政策也就失去了存在的基础。　　由此看来，财政政策中“区别对待”的成分会不断地削弱，相应地，“一视同仁”的成分会得到加强，这是经济体制演进的结果，也是进步的要求。