财政分权理论及其发展述评(2)
2017-08-25 06:53
导读：一、对财政分权原因的研究 既然财政分权是世界各国的普遍现象，各个国家为什么有动力进行财政分权？不同的学者对此问题有不同的看法，归纳起来，
一、对财政分权原因的研究 既然财政分权是世界各国的普遍现象，各个国家为什么有动力进行财政分权？不同的学者对此问题有不同的看法，归纳起来，有以下几种： 1.有利于减少信息成本。Hayek在论述如何使用知识的观点时指出，由于资讯传递耗费有限资源与成本，而地方政府比中央政府能够更准确有效地利用地方资讯来做决策，因此能更有效率地提供地方性公共财政服务。他的研究结论是：分权的好处本质上在于地方拥有相对信息优势，由于地方政府和消费者对地方的情况有更加完备的信息，因此可以做出更好的决策。[12]Ricard W.Tresch指出，如果社会在经济活动中并不是完全具有确定性的，假定地方政府相当了解本地区居民的偏好，它可以完全确定性地获知任何一个公民的个人偏好中的边际消费替代率，而中央政府对全体居民的偏好了解得没有如此清楚，中央政府在了解每一个居民的边际消费替代率时，带有随机性。在这样的假定下，只有由地方政府来提供地方性公共品，社会福利才可能达到最大。胡书东认为，中国传统的计划经济体制因为管理宽度长度、产品供求复杂而会产生信息问题，而这些信息问题是财政分权的基础。[13] 2.有利于提高资源配置效率。Stigler的研究集中在地方政府存在的合理性上。他认为，可以从以下两条原则出发来论述地方政府存在的必要性：一是与中央政府相比，地方政府更接近自己的公众；二是一国国内不同的人民有权对不同种类与不同数量的公共服务进行投票表决。按照以上两个原则，可以得出：地方政府的存在是为了实现资源配置的有效性。[14]（P213-219）Musgrave从考察财政的三个主要职能：资源配置、收入分配与经济稳定出发，来分析中央与地方政府存在的合理性与必要性。在Musgrave的分权模型中，它强调了由于公共产品的受益范围不同，而造成了不同的公共产品由不同的政府来提供。它的最佳社会结构模型也是从此角度出发，本着效率与公平的原则，来探求最佳的劳务水平与社会居民数量。但他同时也指出了中央政府存在的必要性，因为中央政府对于全国性公共物品的提供以及分配、稳定职能是必不可少的，而且更有效。[15]Oates通过模型证明得出：对于某种公共物品来说，如果对其消费被定义是涉及全部地域的所有人口的子集，并且，关于该物品的每一个产出量的提供成本无论对中央政府还是地方政府来说都是相同的，那么，地方政府能够向各自的选民提供帕累托有效的产出量，而中央政府无法向全体选民提供帕累托有效的产出量。“俱乐部”理论模型的核心内容是，在没有政府强制的条件下，出于私利的一组公共品的消费者，能够通过自愿协议谈判方式，达成一种联合提供的契约，来解决公共品的共同消费及其成本分摊问题，并且只要满足一系列严格假设，这种方式在实现各自利益的同时，能够实现集体利益的最大化。[7] 3.有利于分配的公正性。方晓利、周业安已给出，在实施财政政策的过程中，考虑到其巨大的分配效应，人们往往会主观地认为中央政府统一制定和实施政策是有效的，因为这样可以保证分配的公正性。如失业保险由中央统一制定标准可以避免各个地方单独制定标准所出现的不一致。然而，在中央政府缺乏有效信息的前提下，中央政府的政策制定可能达不到帕累托最优。相反，如果这些政策由地方政府制定，那么它可以充分显示居民的真实偏好。地方政府会不会带来分配的不公平？研究表明，只要居民具有选择社区的权利，流动性可以确保均衡的实现。也就是说，如果一个地方政府制定的失业保险水平过低，就可能导致本地的居民向外迁移，迫使本地政府制定不低于其他地区的福利水平。从这个角度看，居民的流动性可以确保分权下分配的公正性。[16]另一方面，分配是初次分配和再分配两个环节的统一，从再分配的角度看，中央政府拥有相对的优势。但从初次分配的角度看，分权有利于发展生产力，有利于真正缩小地区差别、行业差别和城乡差别，从而能够从更为基础的层面实现分配的公平。 4.有利于财政监督。在中国计划经济体制下，一个计划当局直接管理的国营越多，监督难度就越大。通过财政分权，中央政府管理的横向幅度缩小，监督难度就相应下降。若中央计划当局高度集权，随着国营企业数目的增加，监督任务增加导致监督不经济，这就迫使中央计划者尝试下放国营企业给地方政府直接管理。[13]也有学者认为，在分权体制下，公民在政治上有很大的参与度，政府花的钱也主要来自当地的纳税人，地方政府往往比较注重顺乎民意，有助于提高政策决策的性，形成政府与民众相互信赖、相互制约、相互依存的关系。 5.有利于引入竞争和创新机制。实行财政分权后，地方政府有自己的独立利益。为了促进地方经济发展，地方政府之间在税收、财政支出、投资环境等领域展开竞争。Breti0n认为，政府竞争不仅发生在同一级政府之间，而且发生在不同等级的政府之间，水平竞争和垂直竞争都可能改进公共品的供给效率。其中，垂直竞争改进公共品的供给效率是通过更多的民主、更少的独裁来实现的。[17]地方政府经常被视为政策实验室，因为不同的地方政府可以进行不同的政策试验，分权后的地方政府的政策选择有可能同时考虑几个不同政策的优势。中央政府每次只能试验一个政策，而且要经过很长的时间才能得到较好的新政策。当某一项政策预期的收益比较低时，进行政策试验可以反映潜在收益分布的信息。在分权体制下，两个地方政府制定者可以通过互相观测对方的政策决策和政策收益来制定本地的政策。[18] 6.经济发展的要求。有学者认为，当经济发展较为成熟时，从分权中获得的收益出现了。经济发展水平越高，财政分权的可能性也就越大。 大多
数学者从以上6个方面分析财政分权的原因。这些理论在一定程度上都能够解释财政分权的合理性与必要性。但从理论本身的完美性和解释力上讲，都存在这样或那样的问题，有的仅从必要性上说明财政分权的原因，有的仅从充分性上说明，有的理论从公共产品提供的边际替代率出发说明完全由中央政府提供是无效的。
