文化事业的财政资助研究(3)
2017-08-26 04:01
导读：三、西方发达国家文化资助的基本特征 如前所述，文化艺术品具有准公共品的特性，在西方发达国家中，公共财政对于文化事业的发展发挥着重要的作用
三、西方发达国家文化资助的基本特征 如前所述，文化艺术品具有准公共品的特性，在西方发达国家中，公共财政对于文化事业的发展发挥着重要的作用。随着市场经济的不断发展和完善，财政的职能也相应地不断调整，世界发达国家的文化资助政策随之也出现了进一步的调整。发达国家的文化资助方式日趋社会化和多元化，形成中央与地方、政府与市场、直接与间接结合的混合资助格局，逐渐趋于一种更符合公共经济学的财政资助方式。 1.“分权”与合作 “分权”（decentralizatlon）就是解中心化，即权力下放，是指把原本集中于中央政权的管理权力分散到各个行政或自治区域。文化管理的“分权”，目的在于使各个地方根据自己的特点管理文化、扶持文化和发展文化，提高地方资助文化的积极性。英国是文化管理“分权”观念的倡导者。牛津大学校长莱德克利夫。毛德爵士在他向政府提交的著名报告《支持英格兰和威尔士的艺术》中指出：“决策的权力必须广泛地从中央转移到地方。分权必须是艺术委员会和其他国家机构坚定和持久的国家政策。我们希望地方政府成为将来文化艺术的长远支持者。”1998-1999财政年度英国政府的公共艺术开支为9.44655亿英镑，占年度公共艺术总支出的42.75%；地方政府的公共艺术开支总和为12.64544亿英镑，占年度总支出的57.25%. 法国在传统上是一个中央集权色彩较重的国家，但近几年来在文化政策方面也开始实行文化管理权力分散化的政府改革，这主要体现在文化责任和资源下放到地方的政府手中——即文化事务处理地方董事会（DRAC）。1996年法国公共文化开支中52.3%（5.78亿欧元）来自中央政府，其余47.7%（5.27亿欧元）来自地方政府。在芬兰2000年的公共预算中，中央政府对广义文化事业的财政支持占支出总额的58.6%，地方政府文化财政支出占41.4%.从对狭义艺术生产的资助来说，中央政府和地方政府各占一半。 美国在文化资助方面其实是“分权”最为彻底的国家，政府对于文化的资助一般不会超过文化组织所得的20%.美国州立法会议文化政策工作组报告《文化投资——州的政策创新》（2002年）提到，印地安那州就其资助艺术事业的进行了分权，这种做法变成了一种长期的、使地方当局寻求更多公共基金的策略。由于大部分的法定艺术拨款是通过12种区域合作关系分配至全州各县的，所以，州和地方的公共官员们都更多地考虑艺术投资。在调节那些使他们所代表的选民直接受益的各种州基金的过程中，他们已经变成了利益相关人（stakeholders）。结果，尽管分权政策的目的并不是提供更多的基金，但在随后的四年中，法定的艺术投资却增加了大约28%. 该报告也指出：分权也是宾夕法尼亚州艺术委员会的一个目标。然而，这种情况下，最好把这种政策理解成一种“权力区域化（Regionalization）”。当宾西法尼亚艺术委员会与地方合作者共同使艺术基金可以利用，通过合作者和受益方面的互动，该委员会也使人们对公共基金分配有了更多的理解和欣赏，这也导致了人们对该过程的更大的支持。 欧洲国家日益显著的“分权”政策其实在很大程度上是美国的做法，这样不仅可以减轻中央财政的负担，同时也可以充分激活地方以及基层文化艺术组织的活力。 在强调“分权”的同时，地方与中央、地方与地方、部门与部门之间的“伙伴关系”与密切合作原则，始终被看作是有效实现文化政策目标的基本保障。法国文化部部长Catherine Tasca（2000年3月至2002年5月）称她个人目标是：为了在法国培养和确保有创造性的文化，需要文化部建立与地方权利机构的文化合作；通过文化使得文化遗产可以更容易被大众理解，从而达到丰富个人生活体验的目的；由于巴黎和地方的文化都是缺一不可的，因此这两方面的主要机构都应该得到支持。在英国，为实现政策目标，根据中央政府文化主管部门的年度报告，政府鼓励中央各部门之间、各地区之间、中央与地方政府部门之间以及与欧洲联盟和其他国际组织之间的文化合作。最突出的例子是英格兰艺术委员会与地方艺术管理委员会的合作以及地方艺术管理委员会和地方政府各部门之间的合作。 2.保持“一臂之距” 所谓保持“一臂之距”（Arm‘s length），在文化政策上的主要含义是指国家对文化拨款的间接管理模式，这是目前已经被欧洲以及其他发达国家普遍接受的对于文化事业的公共财政资助模式之一。2000年成立的“国际艺术理事会和文化机构联盟”（IFACCA）在2002年5月公布的文件中指出：“成立于1945年的大不列颠艺术委员会是全球第一个体现保持一臂之距原则的中介组织。” 英国保持“一臂之距”原则的具体表现是：中央政府部门在其与接受拨款的文化艺术团体和机构之间，设置了一级作为中介的非政府的公共机构（non-department public bodies），亦称为“官歌”（Quango，准政府组织），负责向政府提供政策咨询，负责文化拨款的具体分配、评估，协助政府制定并具体实施政策等。这类组织往往由艺术方面和文化事业方面的中立专家组成，它虽然接受政府委托，但却独立履行其职能，从而尽可能使文化发展保持自身连续性，避免过多受到政府行政干预，受到各种党派纷争对于拨款政策的不良，保证文化经费由那些最有资格的人进行客观公正的分配。[6] 这种保持“一臂之距”的文化资助与管理原则得到了发达国家的广泛接受。“国际艺术理事会和文化机构联盟”的文件指出：“目前在世界各地，无论穷国还是富国，也不论国家还是非
英语国家，都普遍建立了对文化艺术进行资助的准政府国家机构。”这项制度得到了联合国教科文组织的大力支持。相关的国际会议进行了多次，相关国际组织也发展起来。在发达国家的文化政策中，加拿大、澳大利亚、英国、奥地利、比利时、芬兰、瑞典、瑞士等国明确声称采用这一文化管理原则。[7] 发达国家在文化资助上的通过中立的准政府管理机构来执行的模式，从整体上来看，其实是西方发达国家在最近20年以来日益兴盛的
公共管理的一个有机部分。据不完全统计，在OECD（合作与发展组织）国家中，非政府部门的公共管理实体在公共开支和公务员比重方面已经超过了政府部门。[8] 3.重点突出兼顾多元化 纵览当今发达国家的文化资助政策，给人印象很深的是这些富裕国家对于文化事业资助的斤斤计较，决不大包大揽，严格审查程序，注重每一笔财政支出的效益评估。但是在某些关系到公民整体的文化福利以及国家与民族文化的保护与发展的项目上却显得非常慷慨。对提供公共文化产品和服务的公益性文化机构和特殊需要保护的文化事业，如重要的图书馆、博物馆、美术馆以及文化遗产保护等，这些国家往往都能给予相对足够的经费保证；对于准公益性文化事业单位，如文艺演出等行业，则区别情况通过相应的财政补助予以扶持；对于经营性的文化事业单位，重视市场的力量，国家主要采取的是政策性质的扶持和引导，通过公共财政的导向作用吸引多种资助手段和资金，比如英国发展创意产业的政策与措施。 出于发挥有限的公共财政资金的最大使用价值的考虑，重点扶持具有示范性、体现民族特色和国家艺术水准的民族艺术或高雅艺术的创作和生产。在加强对艺术精品创作和生产的扶持的同时，当前大多数发达国家对于多元化的文化共存与参与给予了越来越多的重视。欧洲委员会的四大文化原则——增进认同与多元，支持文化创造与文化参与——体现的不仅仅是欧洲国家的主张，也与联合国教科文组织的文化主张相呼应。
