公共选择视角下中国财政制度的演进方向(3)
2017-08-26 04:09
导读：四、选举机制失灵视角下的财政制度演进方向：确立民主财政制度的最高目标 选举机制失灵原则是公共选择学派的基点。选举机制失灵的原因在于“公共
四、选举机制失灵视角下的财政制度演进方向：确立民主财政制度的最高目标 选举机制失灵原则是公共选择学派的基点。选举机制失灵的原因在于“公共服务的目的在于为集体的所有成员提供‘普遍’的利益，而将这些利益中的个体化份额分离出来是很困难的”[13]，换言之，由于每个人的目标函数存在着差异性，公共利益从来都不是完全统一的，阿罗的不可能性定理也告诉我们社会福利函数的均衡点是不可能扩展到社会福利曲线的边缘最大值处的。更进一步，如果按照布坎南对公共选择过程中的铁三角划分[14]：代表利益集团的微观主体（企业和居民）与代表立法者联盟的上级政府和代表行政机构的地方政府之间在公共利益问题上很难达成“一致意见”，再加上“搭便车”行为的大量存在和获取有关可选择对象的预期效果的信息是一个费用昂贵的过程[15]，必然难以找到一种使地区福利达到最大化的公共决策机制，但在现实中，我们不能因为找不到一种最优的综合个人偏好的社会选择机制而排斥适用于绝大多数人、并由政府提供的公共商品和服务，这正如完全竞争市场中，尽管众人皆知存在市场失灵，但大多数人还是自觉接受由这种并非尽善尽美机制所决定的价格一样，因此，现阶段主要任务不是排斥或接受的问题，当务之急是寻求次优的财政制度供给。
（一）建立公共财政制度的紧迫性 传统的“威权型财政制度”使得政府高度集权，其行为缺乏必要的约束，同时，由于干部选拔、晋升、考核的评价体系和指标相对单一，使得地方官员的财政决策往往内生于干部任用制度，表现在热衷于搞政绩工程、升级达标工程，而忽略、统筹和可持续的策略。的经验一再表明：“威权型财政体制”不仅难以提供次优的公共商品和服务，甚至还可能造成极大的负效用，譬如河南省灵宝市豫灵镇1994年提出“大借债，大开发”，大建高档宾馆及城镇配套设施，结果欠下一个亿的“政绩债”，该镇人口6万，人均债务1600多元，按的还款速度，至少需要100年，又比如河南省卢氏县是国家级贫困县，耗巨资搞夜景工程、绿色工程、隔离带工程等，背负了沉重的财政负担，可该县领导一时间被称为“政绩非凡”[16].根据制度变迁的基本原理“维持一种无效率的制度安排和国家不能采取行动来消除制度不均衡，这二者都属于政策失败”[17]，谋求新的财政制度安排的任务已显得非常紧迫。根据我国的实际情况，当前宜建立起公共财政的制度安排，而把财政制度向民主财政制度的演进作为最高目标。公共财政体制的本质要求是要实现“公共产品与私人产品生产的边际转换率，与居民消费这两种产品时得到的福利边际替代率相等，使福利达到最大化”[18]，如前所述，福利最大化的实现是有困难的，但根据制度变迁自上而下的“强制性”设计，以及降低制度供给过程的交易费用的基本思路，现阶段建立公共财政的制度安排是最合适、最有针对性也是最具可操作性的，因为它强调从政府的角度来配置公共资源，只要处理好政府与市场（微观主体），中央和地方，行政部门与立法、司法机构的权力分配和边界，公共财政的制度安排就可以在政府主导的制度变迁过程中建立起来，至于公共财政制度难以真正实现福利最大化的原因，不外乎是由制度设计过程中统治者的偏好和有界理性、意识形态刚性、官僚、集团利益冲突和科学知识的局限性造成的，但只要该制度变迁能满足基层大多数群众对公共产品的需求，且能够对利益受损者进行补偿和赎买，公共财政体制就会受到基层群众的衷心拥护，中央政府在基层的合法性基础就会更加巩固。
（二）确立民主财政制度的远期目标 “权利永远不能超越社会的结构以及由经济结构所制约的社会文化发展”[19].意味着旨在实现政治平等、经济平等、人格平等、机会平等、权利和义务平等的民主财政制度只宜作为财政制度演进的远期目标，不能寄希望通过短期内毕其功于一役地制度设计来实现上述若干平等，历史上人为的制度设计归于失败的经验教训（如巴黎公社的失败）值得。“生产方式的制度性供给和实现，从根本上讲取决于生产力的发展水平，平等的最终实现是以社会方式发展、变革为基础的漫长历史进程”[20]，民主财政制度本身是内生于自下而上的选举、决策和监督运行机制的，超越历史发展阶段过早地安排这一制度会与现行的政治经济体制发生不必要的冲突，鉴于其可能带来的风险，因此，将其作为制度演进的远期目标是最合适的。
