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地方政府制定中长期财政预算的构想

2017-08-30 04:49 我国政府财政一直实行年度预算，由于预算过程缺乏持续性，年度预算与周期联系不密切，对经济的反周期调节，不利于政府宏观调控；年度预算着手于短期（一年）的财政收支计划，预算缺少前瞻性，不利于了解政府政策的长期目标。因此，制定中长期财政预算具有重要的现实意义。本文以省级政府为例，提出地方政府制定中长期预算的构想。　　一、地方政府制定中长期预算的基本原则　　地方政府制定中长期预算应遵循以下原则：　　1.与国民经济计划协调原则。中长期预算要与国民经济的速度、规模、结构相一致，同时财政措施和政策要促进国民经济的发展；项目支出滚动预算的编制应符合政府的方针政策，符合部门事业发展规划的要求，符合公共财政改革方向。　　2.财政收支合理增长原则。编制中长期预算时，财政收支要有一个合理的增长比例。财政收入要与GDP增长相适应，财政支出控制在合理的增长区间。　　3.动态管理原则。中长期预算的编制应根据预算执行情况，认真进行，对已经完成和根据政策变化、形势发展需要调整的项目，在编制下一个滚动计划时进行调整。　　4.绩效导向原则。要考虑财政资金的使用及使用结果的效率与效能，形成预算前、中、后进行评价和评估的机制。　　5.透明度原则。财政政策公开，财政预算和财政支出项目与公开，以利于社会的监督。　　二、地方政府中长期预算的基本　　省级政府中长期财政预算基本内容应包括以下十一个方面：地方政府在预算年度（3—5年）内经济社会发展预期目标分析；财政经济形势分析预测；上一年度预算执行情况的总结分析；中长期预算编制指导思想、原则及政策说明；预算年度收支安排及预算收支平衡；预算年度重点项目、法定支出安排及预测；本级生产建设和事业发展支出的项目预算；政府性基金收支中长期预算；全省3—5年度总预算；中长期预算中其他需重点说明的事项；财政改革与发展的政策建议。　　三、地方政府中长期财政预算的编制程序　　（一）编制机构。　　1.鉴于中长期预算与年度预算、财政发展的密切关系，中长期预算的编制应由财政部门主司完成，由税务部门、国资委、改革与发展委员会、统计局及行业主管部门等配合完成。各部门之间职责分工清楚，程序严格，并与年度预算的编制相结合，与年度预算编制周期一致。　　2.财政部门是统一管理中长期预算的行政部门，根据法定的预算管理职权，具体负责审核编制地方政府中长期预算草案、批复中长期预算和决算、组织和监督中长期预算的执行。财政部门内部各有关职能机构对中长期预算管理分工如下：　　——预算处统一负责具体编写中长期预算草案，根据财力和平衡情况提出各项目专项支出限额，起草行文批复中长期预算，审核并起草行文批复中长期预算调整事项，管理中长期预算总指标，对财政主管处提交的项目进行总的排序，并制定中长期预算的有关滚动安排。　　——预算编审中心具体负责中长期预算编制的基础工作，负责管理中长期预算基础信息采集及数据库，制定正常公用经费滚动系数标准的方案，审核个人经费和公用经费预算建议计划，审核专项资金项目预算及管理财政预算项目库，审核整理中长期预算，编制中长期预算文本。　　——财政主管处：财政部门预算处、经济建设处、行政政法处、教科文处、社会保障处、农业处、涉外经济处等按照各部门职能分工，对相关部门预算实行对口管理。审核中长期预算专项公用经费及经济建设和事业发展专项支出建议计划，并对项目进行排序；指导、参与经济建设和事业发展专项项目的审核论证，审查编制项目预算；审核部门后二年的预算计划。　　3.税务部门、国资委、改革与发展委员会、统计局等部门对财政部门预算编审中心提供地方政府税收、经济增长、经济形势预测分析材料。　　4.预算部门负责整理编报本部门的滚动预算。　　5.专家论证会，机构设在财政厅，由主管财政的省长主持。财政、税务、经济等方面的专家组成。　　（二）编制。　　地方政府中长期财政滚动预算可以考虑采用以下方法：　　1.规划一项目预算法（PPBS）。这一预算编制法打破了部门界限，是针对支出项目而设计的预算方式。规划一般着眼于政府长期的目标，项目建立在规划的基础上，结合各部门长远规划和管理的实际需要，设立若干年度支出项目，建立最优和次优目标，并制定各项目所要达到的目标和项目成本（预算）。规划一项目预算制度突出了政府的长期目标，通过投入一产出分析来确定最优和次优目标，然后分解这些目标，并将政府各职能部门有机组合起来，提出各年度的实施计划，并根据行动计划来规划多年预算。　　2.趋势外推法。根据地方政府财政经济政策发展趋势，依据财政收入预测、财政运行评价、财政风险预警的分析预测，结合上一年度的财政运行情况，对下一年度财政收支进行调整和修正，并编制后2—4年的财政预算。　　3.比例限制法。对财政收支进行预算主要有两种形式：一种是将收入、支出总额限定为GDP的一部分，另一种是规定本年收入和支出相对于上年或基准水平的变动幅度。　　4.零基预算法。按照项目支出的所有因素和事项的轻重缓急程度重新测算支出需求。　　5.项目库法。对专项公用经费及建设和事业支出实行项目管理，编制项目预算。项目预算根据经济和发展计划制定三年滚动项目发展规划，建立项目库。项目要按省财政厅统一要求编制项目预算建议书，达不到规范要求的，不予安排。项目预算安排要建立、规范、民主、透明的论证和决策机制。　　6.专家会议法。组织专家对各项目进行论证、排序，按排序来确定项目预算的优先顺序。　　7.绩效预算法。在对项目按照政府职能如经济、国防、等进行业绩分类的基础上，并考虑各职能部门的方案或计划，从最终产品成本及目的来衡量和评估其业绩，以确定所需资金。　　（三）编制程序。　　中长期预算编制按照自下而上的程度，从基层预算单位编起，逐级审核汇总。整个预算编制过程划分为八个阶段，并遵循“三上二下”和“一采集，二论证，一形成”的程序。八个阶段是：采集信息、布置预算编制、编制预算建议计划、财政审核、征求意见和编制部门预算文本、专家论证、编制并上报预算草案、批复预算。“三上二下”和“一采集，二论证”程序是：　　一采集：财政部门布置编制工作，采集信息。于上一年12月1日财政部门协同税务部门、国资委、改革与发展委员会、统计局及行业主管部门，收集多年度经济形势发展预测、财政收支预测分析和财政计划安排基本原则等信息。　　一上：预算部门于3月上旬向财政部门报送中长期预算收支建议计划和单位基本情况（预测分析材料）。　　一下：财政部门根据财政发展规划、上一度财政运行情况和预算部门中长期预算收支计划，编制年度预算草案和中期财政计划框架，于8月份向各部门下达编制财政三年滚动计划指南、预算建议计划初步审核意见。　　二上：预算部门根据财政部门下达的编制指南和本部门发展规划，编制本部门的三年预算，修改预算建议计划，报本级财政部门，并逐级汇总上报。　　二下：财政厅预算审核中心将部门上报的三年预算，根据测算的财政收支情况，编制中期财政计划框架，于10月上旬下达部门和下级财政部门征求意见。　　三上：省预算部门和市财政部门于10月15日前向省财政厅反馈预算文本意见；财政厅将反馈的预算文本意见提交给专家论证会。　　一论证：财政厅与专家论证机构讨论阶段。财政厅就下一年度的预算草案和中期财政计划框架召集各部门进行讨论协调，修改后，由论证机构讨论协调。　　一形成：编制中期财政计划草案阶段。由财政厅根据各部门的意见和论证机构结果，在分析上一年度预算执行情况的基础上，对项目加总排序，形成最优组合、最大社会效益的项目库，完成中长期预算草案。　　二论证：专家论证会对中长期预算草案进一步论证，对项目库的组合、项目规模进行讨论，由财政厅进一步调整修改，形成地方政府中长期财政滚动预算（讨论稿）。