“税式收入”：重新定义预算外资金(2)
2017-08-30 05:33
导读：二、预算外资金运行的社会效应 改革开放以来，预算外资金增长很快。这几年的增长速度超过了国民生产总值和预算内收入的增长速度。迅速膨胀的预算
二、预算外资金运行的社会效应 改革开放以来，预算外资金增长很快。这几年的增长速度超过了国民生产总值和预算内收入的增长速度。迅速膨胀的预算外资金，犹如脱缰的野马，猛烈地冲击着国民经济生活，分配秩序被打乱，乱收费、乱摊派、乱罚款屡禁不止。尽管中央采取过整治措施，但收效不大。据《证券报》1997年1月29日报道：由财政部、国家计委、中国人民银行和监察部等五个部门对预算外资金经过半年的清理检查，发现1995年全国此项收入为3843亿元，比同年的预算收入数大了1437亿元。这次查出地方各级政府越权设立的基金、附加项目905个，收费项目2569个。1995年违规征收金额345亿元。不少地方从省一级开始至乡政府，都不同程度地存在越权设立基金、收费、附加的行为，有的甚至在清查期间公然违纪。 早在1983年，预算外资金就被解释为“部门所有、自收自支、自行管理”的资金。在地方部门看来，预算外资金属他们自主支配的资金。国家加强对预算外资金的管理，也只应限于预算外的管理形式，不应象管理税收那样，统一性、规范性、透明性、公共性很强。在这种思想支配下，难免自行是、乱收滥用，以至于对国家加强管理的规定阳奉阴违。今年3月19日朱róng＠①基总理在答记者问时指出：“存在的一个是费大于税。很多的政府机关在国家规定以外征收各种费用，才能使百姓负担不堪，民怨沸腾，对此必须整顿和改革”。 不可否认，预算外资金曾起过某些积极作用，如弥补了财政资金的不足，兴办了一些公益事业，促进了经济搞活。但因其分散多头，按局部利益的需要运行，同国家整体目标难以一致，因而，所产生的负效应较大。 除以上所述外，预算外资金运行所产生的负效应还表现在： 1.扭曲了社会分工。国家职能机关部门的设置是按社会分工的要求而定的。根据分工各司其职才能形成一个有效的管理体系。为国家公共需要筹款是财政部门的职责。正如司法、外交、国防是司法、外交、国防部门的职责一样，各职能部门的职责不能互相取代。预算外资金由多主体筹款，不仅肢解了财政职能，引起分配秩序混乱，也扭曲了社会分工，造成部门职能错位。 2.损害了社会公平和效益。市场条件下，政府和公务部门理应尽社会职责，做好公共服务工作，弥补市场缺陷，纠正分配不公，对各经济主体在竞争中追求利益极大化而将成本推给社会的行为进行干预。然而，公共职能机关部门充当预算外资金的主体后，其身份就由社会裁判人、公务人变为经济人，按自身利益的偏好决定取予，也追求利益的极大化。他们既不受市场法则的约束、又没有更强的力量制约其行为，凭借其职权就能轻而易举地获得支配资金的权益。即使这些主体是公正无私的，受所处局部地位的局限、对资源的配置难以做到符合宏观公平和效益的要求。何况他们充当经济人之后，难免不为自身谋利益。资金使用中，黑洞多、随意性大、效益低。这种分配加剧了社会分配的不公，同社会客观需要背道而驰。 3.排挤预算内资金。本来，预算外资金是在财政资金不足、一些行政事业单位被允许“创收”之后，迅速膨胀的。预算外资金的扩大，侵蚀税基，减少税收收入，加剧预算内资金的不足，从而又形成对预算外资金的依赖。这如同劣币驱良币一样，产生恶性的排挤效应。国家对它的治理日益艰难。 4.玷污了政府形象。预算外资金体现着政府行为，收支中的必然损害着政府的形象。（1）税外收费多，交纳者穷于应付，不仅外商不理解，国人也有微词。（2）行政机关凭借职权收费，形成权利攀比，给人的印象是有权可以取钱。（3）收款的机关部门多、政出多门，政府权力失控，政令难以统一，这就易于对政府的威信产生误解。（4）预算外资金收支不规范、透明度低，成为滋生贪污腐败的温床或掩体、不利政府官员廉洁奉公形象的树立。
三、预算外资金的治理 鉴于预算外资金产生的社会负效应大，近年来，国家采取过许多治理措施，但没有从根本上改观。其原因是多方面的。这项资金由职能机关和部门所支配，若治理的动作小，则于事无补；治理的动作大，涉及权益的重新分布，必然遭到既得利益者或明或暗的反对，从而使治理失效。这项资金规模大、涉及面宽、头绪多，本来就难治，加上治理的依据不明，囿于预算外资金的名称，从预算外的管理方式上打主意较多，结果治标难治本。要使治理有突破性进展，必须加强，突破原有思路的束缚。 1.通过对预算外资金性质的定位，为治理方式的突破提供理论依据。要使预算外资金的支配主体认识到，这项资金实质上是一种准税收，支配权、管理权本应归国家。治理的决策者需更新治理的思路，从社会公共服务的需要和效能出发，决定资金的运行方式和管理方式；通过变更这项资金名称为税式收入的论证，既为这项资金的性质定位，又为治理方式的突破提供理论依据。 2.依公平和效益的原则，确定资金的运行方式。现有的预算外资金，种类多、良莠不一，必须区别对待，按公平和效益的要求，确定其不同的运行方式。 （1）凡征收不合理，或有一定合理性，但成本大于效益的行政性收费，应当取消。必要的公共服务机关和部门的活动经费，应由国家财政拨款。为群众和服务，是公共服务机关和部门应尽的职责，除个别特殊情况外，不应收费，更不应借口资金不足，通过收费供养冗员或为特权消费提供资金。为“瓶颈”产业而设立的各种基金，应进行成本效益和对比。若此项资金使用后产生的效益或福利，不足以弥补交费者牺牲的效用或福利，得不偿失，就应取消。即使得大于失，也应同税收筹款的形式进行比较，若成本比税收大，综合效益低于税收，也应取消。 （2）凡与税收同税源的税式收入，应服从税收。通过税收的渠道筹集财政资金，既名正言顺，又符合统一、效能的要求。减少税外之税，可减少税式收入产生的社会管理成本。 （3）客观需要且符合社会公平效益原则的税式收入，就应继续存在。不过，这里讲的符合社会公平与效益原则，既指税式收入使用后获得的公平效益大于征集使用这项收入过程中牺牲的公平与效益，又指税式筹款方式同税收等其他筹款方式比较，社会获得的公平与效益大。至于继续存在的税式收入采取何种形式管理，从严格意义上讲，也应依社会公平与效益的要求去选择。这里讲的社会公平，是社会绝大多数人认为合理的评判标准，贯彻它有益于调动绝大多数人的积极性。这里讲的社会效益，是指对绝大多数人有利的有形效益和无形效益、宏观效益和微观效益等。社会公平与效益的得失比较，是从理论规范而言，实际操作起来，还有各种指标如何计量等问题需要解决。 3.依权利与义务相对称的原则定管理法规、奖优罚劣。要发挥各项财政资金为社会公共服务的效用，除规范运行方式，加强对各支配主体奉公守法的外，还应改进管理，以权利与义务相对称的原则，规范支配财政资金的行为。任何财政资金，都是劳动人民的血汗钱。谁能提高财政资金的使用效益，少花钱，多办事，使国民所得大于征集中的所失，谁就有资格获得财政资金的支配权。在公共部门分工既定，财政资金的支配主体既定的条件下，应将财权的划分与完成政务的效果挂钩，使各类财政资金的支配主体之间，权利与义务均衡。通过立法规定资金使用的方向和效果，对经费和人员少，公共服务好，办事效率高的单位予以奖励。对官冗政冗费冗，社会获益小、成本大的单位，应通过定人员编制、定拨款数量、定服务质量，促使其形成自我约束的机制，精员简政，提高工作效率。对违背规定，造成公共财产消费者，予以处罚。要使公务人员认识到，公共财产不可滥用，贪污是犯罪，浪费也是犯罪。 4.优化财政支出结构，减少对税式收入的依赖。税式收入迅速膨胀，虽同其支配体追求分配权益扩大化相关，但最初允许其存在是迫不得已的。财政资金不足，不得不借助这种创收形式。现在要压缩税式收入的规模，必须优化财政支出结构，减少不必要的开支，保障必要的支出有足够的经费。 改革开放以来，我国财政收入占国民生产总值的比重不断下降。这是造成财政资金供应紧张的重要原因。但由政府机关部门支配的实际收入高于名义收入，有人估计，大体维持在占GNP的20%以上，（注：钟伟：《财政收入规模的国际比较》，《经济体制改革》，1997（1）。）很大一部分收处于隐形状态的“体外循环”。 本来财政的职能应随经济体制的改革而转换，反映财政职能的财政支出应适应社会主义市场经济的要求和解决财政困难的需要，优化支出结构。然而认识的偏差和惯性的作用，财政支出结构不合理的状况未得到应有的调整。一是行政经费急剧膨胀，大量挤占公共支出。近十几年来，行政支出的比重一直在上升，1991年以后势头更猛，吃“皇粮”的人基数大、增长快，社会集团消费、公款消费愈演演烈。政府官员自身利益极大化的冲动，产生了侵蚀财政的经济行为。我国对权力机关行为约束的机制不健全，这就为行政支出增加、重消费、轻事业提供了可能。我国这项支出的比重，高出别国很多。二是基础建设支出比重下降。多数基础设施属公共产品，应由国家投资兴建，以利经济的发展。还有高风险、高产业和环境保护等公益性战略性支出，本应加强的，却投入不足。而竞争性领域的经济支出，本应减少的，其份额却居高不下。三是社会福利事业支出增长太少。科研教育费的份额离科教兴国的要求相差甚远。不仅低于发达国家，也低于发展中的国家。而在科教单位，行政职员多，从事科教的人员不足。
社会保障支出占财政支出的比重奇低。1986至1995年，抚恤救济支出占财政支出平均只占1.7%，同别国形成强烈的反差。社会安全网不建立，不利于经济制度的改革和社会的稳定。四是补贴支出虽有下降，但比重仍然很高。财政无论是对居民生活补贴，还是对企业亏损补贴，弊大于利。它扭曲了消费行为和价格信号，干扰市场机制正常运作。五是在公共事业经费不足名义下所设立的收费项目和基金，挪用移支现象严重。真正用于事业发展的比重不高，用于收费单位奖励福利和权力消费的过多。总的看，我国财政支出错位，结构不合理，既反映在各项目之间，也反映在各项目内部。 优化财政支出结构，一是要对财政职能定位，该管的要管好，不该管的要退出。要加大公共设施公共事业的投入，促进社会福利的增长和经济的稳定发展。二是通过立法规范财政资金的使用方向和效用。降低行政成本，提高行政事业经费的效用。三是推进行政机构改革，根据精简、统一、效能的原则，建立办事高效、运转协调、行为规范的
行政管理体系；实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化，严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员；引入竞争激励机制，提高公务人员的素质，为降低行政经费比重、提高财政资金的使用效益创造条件，也为税式收入的减少创造条件。
