解析与构建公共支出绩效评价指标体系(2)
2017-09-02 02:20
导读：二、构建公共支出绩效评价指标体系 在全面破析了公共支出绩效评价的内涵后，我们对如何构建公共支出绩效评价的指标体系就有了一个明确的思路。正
二、构建公共支出绩效评价指标体系 在全面破析了公共支出绩效评价的内涵后，我们对如何构建公共支出绩效评价的指标体系就有了一个明确的思路。正如前面所述，在公共支出绩效评价中，所评价的内容就是公共支出活动的经济性、效率性和有效性。 但这些指标本身都是相对的概念，无法直接度量。要评价公共支出活动的这三性，在具体的评价中，我们还必须要寻找其它间接指标。这些间接指标实际上就是包括了公共支出活动的整个过程，即公共资源的投入、公共支出的过程、公共支出的直接产出以及公共支出的结果。 这样，在公共支出绩效评价的指标体系中，我们指标的选择就可以有两个层次：一是终极指标，包括效益类指标、效率类指标以及有效性指标；二是初始指标，包括投入类指标、过程类指标、产出类指标以及效果类指标。 这里为什么称这四类指标为初始指标呢？因为这四类指标与公共支出活动的绩效没有直接的关系，从这些指标上，我们不能直接判断出一项公共支出绩效的高低，之所以选择这些初始指标就是因为他们是终极指标产生的基础，终极指标就是建立在这些初始指标的基础上，通过初始指标间的运算得出的。 在整个公共支出绩效评价指标体系的构建中涉及到这样几个概念：投入，过程，产出，结果。投入，就是指为资助项目所投入的资源，包括人力、物力和财力。需要说明的是，这里的投入还可能包括无法用货币度量的一些社会成本。过程，就是指项目执行过程中项目的质量控制以及实施者对项目规划的遵从度。产出，就是指以数量或质量表示的为资助项目或活动所进行的努力，比如一项就业培训活动，其产出就是开设了多少课程，多少人接受了培训以及有多少人通过了结业等。结果，就是项目预期目标的实现程度。 但这里需注意的是，由于是针对目标，所以在结果时还必须首先考虑目标的合理性和正确性，同时结果的度量必须尽可能全面。同样以上面的就业培训项目为例，所谓结果就是在所有接受培训的人当中，有多少人能找到并保持工作达6个月以上，多少人将获得和原有工作一样或更多的工资收入，又有多少人认为就业培训中所学到的技能是其能找到工作的关键因素。③明确了度量对象的内容，现在就可以对不同指标进行说明了。这里我们以公共就业培训计划为例，对各类指标进行解释和说明。 所谓投入类指标：就是用于反映公共部门提供公共服务所投入的人力、物力和财力的变量。举例来说，就是可以用来说明投入一项工作的总成本、投入资源的组合或者数量。对就业培训计划来讲（下面如不特别声明，各指标的例子都是以公共就业培训计划为对象），此类指标的例子有： *投入的教师数量 *投入的培训场地 *投入的日常费用 所谓过程类指标：就是指公共部门在提供公共服务的过程中，对质量的控制和对预算制度的执行情况。显然，过程类指标也就是用于反映公共部门在提供公共服务工程中质量控制的程度和执行预算计划的变量。举例说，就是说明公共服务提供工程中，是否按计划进行、财政资金的使用是否有浪费现象等。此类指标的例子有： *培训是否按计划进行 *根据管理指导方针设立的错误允许程度 *培训支出预算调整的程度 所谓产出类指标：就是用于反映公共部门提供的产品或服务的数量或者完成的工作量等变量。简单地说，是反映项目产出了什么和产出了多少。通过这类指标的历史比较可以反映出工作的变动性或稳定性。此类指标的例子有： *开设了多少班级 *开设了多少门培训课程 *开展了多少实习活动 所谓结果类指标：就是用于反映一项工作、一种做法或计划达到预期目标的程度的变量。结果反映了达到的真实效果和相应的。结果指标是从服务对象的角度来衡量的。例如，人力服务计划的效果可以和行为、技能、知识、态度、价值、条件、地位或其他方面有关。 结果是参与者在完成计划后在认知、思想或行为等方面发生的变化。此类指标的例子有：*有多少人通过了结业 *有多少人通过培训找到了工作 *再就业后收入提高的程度 由于这些指标还仅是初始指标，仅有这些初始指标还不能对公共支出直接进行评价。要想能对公共支出绩效进行评价，还需使用这四类指标相互间的关系来考核公共支出的性、效率性和有效性，这样才能最终对公共支出进行绩效好坏的评价。因此，有了这四类指标还不够，因为我们无法根据这四类指标直接评价公共支出的绩效，评价绩效还得在这四类初始指标的基础上，根据公共支出绩效评价的内涵构建这样三类指标，即经济性指标、效率性指标和有效性指标。 所谓经济性指标：就是用于反映公共提供单位成本的变量，它往往可以通过投入类指标、过程类指标和相应标准的比较得出。比较的目的就是通过经济性指标考评为完成既定质量和数量的公共服务，财政的投入是否最低。举例来说，公共服务的各项投入是否以最低的价格从市场中获得，公共活动过程是否存在浪费等。此类指标的例子有：*一个接受再就业培训的人员所花费的公共资源 *投入的培训设施的购买价格与市场平均价格的差异程度 *培训计划的机会成本与实际成本的差异程度 所谓效率性指标：就是用于反映既定的资源投入是否获得了最大的满足公共需要的公共服务产出，它往往是通过投入类指标和产出类指标比较得出。此类指标的例子有： *单位公共资源投入所培训的人员 *培训计划完成的程度 *培训支出超预算的程度 所谓有效性指标：就是用于反映公共支出目标的实现程度，但不仅仅如此，它还考虑相应的财政投入。它往往是将效率因素和效果因素放在一起考虑。举例来说，“所有修理的单位成本”是一个效率指标，“满意的修理的单位成本”则是一个有效性指标。通常，有效性指标用公式表达有一定困难。正因为如此，新接触绩效评价的部门喜欢首先强调效果和效率的评价，等对绩效评价熟练之后，才会进行一些有效性的评价。有效性指标的例子有： *培训后找到工作的人员与预期的培训目标的差距 *培训计划给地方经济带来的影响程度 *培训计划改善居民的贫困的程度 到这里为止，我们完成了绩效评价指标体系的构建。 上面只是从体系上完善了指标体系的构成，但在实际的公共支出绩效评价中，每类指标实际上还是有许多具体指标组成，这些具体的指标在不同的评价对象中可能千差万别。正如前面所的，由于公共支出层次不同，形式又多种多样，这样公共支出绩效评价的具体对象也就是多种多样。所以尽管指标还是来自于这几类，但每类指标选取对于不同的评价对象是不一样的。因此对具体评价对象来说，指标选取在以上述体系为根据的基础上，还必须遵循一定的原则，才能保证绩效评价结果的性、准确性和可靠性以及全面性，达到预期的评价目标。一般来说，对一个具体的评价对象，绩效评价指标选取应坚持以下原则： 指标的相关性。衡量指标与政府部门的目标及项目目标有直接的联系，不能因为容易收集就使用，例如投入或产出的衡量相对容易，但如果与项目成果目标的相关性存在，单纯的投入指标或产出指标就不能很好地反映项目的实际影响。 指标的经济性。指标的选取要考虑实现条件及可操作性，数据的获得应符合成本效益原则，在合理成本的基础上收集信息。这就要求指标在满足评价目标的前提下要尽量精简，减少指标之间的信息重复，选定的指标应承载尽可能大的信息量，从而可以降低指标信息收集的成本。 指标的可比性。在相似目的的项目之间有共同的指标，不同项目之间的衡量结果可以相互比较。 指标的重要性。根据指标在整个体系的地位和作用进行筛选，选择最具代表性、最能反映评价要求的指标，注意指标的兼容性问题，不要对指标进行杂乱无章的罗列。 实际上，根据国外的经验，在指标的选择上除了坚持上述的原则外，笔者认为还应坚持以下几项原则：所选指标在评价的度量上要具有精确性，不能模棱两可；指标的选择应尽量充分，也就是指标能充分地对绩效进行评估；最后，选出的指标应具有可监控性，即指标应具有独立性，减少人为因素对指标的修饰。 *此文一些观点来自于丛树海，周炜、李生祥、于宁、李永友2004年主持的《金华市财政支出控制与缋效评价》（内部报告）。
