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解析与构建公共支出绩效评价指标体系

2017-09-02 02:20 关键词：公共支出；绩效评价；指标体系　　公共支出绩效评价是市场和进步对政府公共支出管理提出的必然要求。在政府公共活动的管理中，基于结果的支出绩效管理在整个政府支出管理中占据了一个十分重要的地位，它既是提高公共部门运行效率、增强公共部门责任意识的需要，又是提高公共部门信息的透明度、加强公众监督和推进社会民主建设的需要。对作为政府向社会提供公共服务和调控经济社会运行重要手段之一的公共支出而言，绩效评价是其整个绩效管理的核心和重要手段，也是政府编制绩效预算的前提。一个有效的支出绩效评价系统不仅能够向公共服务的提供者揭示公众的满足程度和公共预期目标的实现程度，而且也能指明公共支出决策的改进空间和应采取的行动。正是由于公共支出绩效评价在整个公共支出管理中的重要地位和作用，所以从20世纪50年代，许多国际组织、决策机构和国家在公共管理中研究和推行公共支出绩效评价制度。①　　然而，回顾我国公共支出绩效评价和实践的，我们不难发现，尽管理论界和实践部门在相当长的一段时间内都意识到在公共支出管理中引入绩效评价的重要性，②但真正关注对公共支出进行绩效评价也还是近几年的事。究其原因，除了受计划经济管理体制和粗放型管理模式的外，主要是由于以下两点原因：一是人们没有真正领会到公共支出绩效评价的内涵，致使公共支出绩效评价在讨论和实践中往往走样，从而难以深入下去。二是公共支出绩效评价本身的复杂性。对公共部门公共服务绩效的评价，在评价的具体和上与一般的评价存在很大的区别。这主要是由于评价对象的特殊性造成的，即评价对象的成本和收益一般无法完全用一些量化的指标进行衡量，所以在评价时，我们也就无法按照常规的成本收益的评价方法进行准确评价。这就使得对公共支出绩效的评价变得非常复杂。也正是由于这种复杂性，使得对公共部门进行绩效评价也只是近30年才被提出来，到该评价作为公共支出管理的一个重要部分发展还很不成熟，特别是对公共支出综合绩效的评价还只是停留在探讨的阶段。　　实际上，从国外公共支出绩效评价的实践看，同任何绩效评价一样，公共支出绩效评价的复杂性主要表现在绩效的度量上，由于绩效的度量直接关系到绩效评价的结果和工作目标的实现程度，所以地度量绩效对绩效评价工作的科学性和有效性非常重要。那么如何才能科学地度量公共支出的绩效呢？文章认为，要想科学地度量公共支出的绩效必须要有一套科学可行的指标体系。因为，只有能找到一套科学度量绩效的指标体系，才能准确地度量出一项公共支出的实际效果。所以，选择科学的指标体系也就成为整个绩效评价工作的核心和评价目标实现的关键。但如何能找到一套绩效评价的指标呢？文章认为这与绩效评价的内涵又有很大的关系。　　因为绩效评价的内涵本身就蕴含着绩效评价的内容和目标，而绩效评价的内容和目标又是我们绩效评价指标选择的依据和原则，如果不能对评价的内容和目标有深刻而又全面地把握，我们就不能针对公共支出绩效评价的特殊性选择恰当的指标。　　一、解析公共支出绩效评价的内涵　　从字面上看，　“公共支出绩效评价”实际上就已经向我们说明其评价的基本对象和评价的内容了。即评价的对象就是公共支出，评价的内容就是公共支出的绩效。　　因此，从某种程度上讲，对公共支出绩效评价内涵的理解首先就得弄明白绩效概念的内涵，因为作为绩效评价的内容，其概念实际上就告诉了人们指标选择的范围。　　从目前可以查到的看，对于什么是绩效，目前还没有一个较一致的表述。在普雷母詹德（2002）编的《公共支出管理》一书中，他对绩效的定义是：绩效包含了效率、产品与服务质量及数量、机构所作的贡献与质量，包含了节约、效益和效率。[1]而亚洲开发银行的Salvatore Schiavo—Campo（2001）在《强化政府支出管理“绩效”》一文中对绩效的论述是：绩效是一个相对的概念，它可以用努力和结果这样的字眼进行定义。实际上这个论述在说明，完全忽视绩效的主观方面是错误的，他认为主观方面是外部效果的重要决定因素，因此绩效实质上不仅包含外部效果，也包含内在的努力程度，它往往可以通过投入、过程、产出和结果来描述。[2]另外，OCED在其1994年的一份报告《Performance measurement and evalustion》中也对绩效进行了界定，报告提出绩效是实施一项活动所获得的相对于目标的有效性，它不仅包括从事该项活动的效率、经济性和效力，还包括活动实施主体对预定活动过程的遵从度以及该项活动的公众满意程度。[3]但根据财政部财政统计司陆庆平的理解，绩效实际上是一项活动实施的结果，这种结果既包括实施这项活动所投入资源与获得效果的对比关系，也包括投入资源的合理性和结果的有效性。[4]这种理解和黄萍、黄万华在《公共行政支出绩效管理》一文中对绩效的解释基本一致。[5]同时这种理解与朱志刚编写的《公共支出绩效评价研究》中对绩效的定义也较接近。在这本书中，绩效被认为决不仅仅是对结果的衡量，还包括对过程的衡量，甚至包括对提供方主观努力程度和接受方满足程度的衡量。[6]　　从以上各个定义看，人们对绩效理解的差异主要是绩效包括的范围不同，但在绩效的核心思想上，大家的认识还是比较一致的。即绩效是实施一项活动的有效性，而且是基于预期目标的有效性。所以归纳各个定义，本文对绩效的定义是：绩效是效益、效率和有效性的统称，它包括行为过程和行为结果两个方面。就行为过程来说，它包括投入是否满足经济性要求，过程是否合规和合理；就行为结果而言，它又包括产出与投入相比是否有效率，行为的结果是否达到预期的目标以及产生的中长期影响。　　这里的影响既包括经济的影响，又包括社会的影响。通过这个概念，可以看出，绩效既包含了绝对的内容，又包含了相对的内容，是一个绝对量和相对量的集合体。　　实际上，通过对绩效内涵的揭示，我们看出绩效评价就是对一项活动的效益、效率和有效性的评价，既然如此，我们也就不难理解如何选择评价的指标了。这就是，绩效评价的指标从选择的范围看，主要包括效益类指标、效率类指标和有效性指标三个方面。然而，在实践中，有时由于这些指标的数据很难直接获得或直接度量，这时就需要通过一些与这三方面有关的间接指标来实现。这一点在绩效的定义中也说得非常清楚，这就是，这些间接指标包括活动的两个阶段四个方面的内容，即活动的投入、活动的过程、活动的产出以及活动的效果。　　这样，有了对绩效内涵的认识，再理解公共支出绩效也就不难了。所谓公共支出绩效也就是在绩效概念中增加评价的对象——公共支出。所以通俗地说，公共支出绩效评价就是对公共支出的效益、效率和有效性进行评价。而所谓的公共支出，就是指所有以公共资源为成本支出所开展的各项活动。简单地说就是公共部门利用公共收入开展的公共活动。一般来说，公共支出根据其影响程度可以分为四个层次：整个公共部门的公共支出活动；为实现某一类职能而进行的公共支出活动；某一公共部门所开展的公共支出活动；某一项具体的公共支出活动。这样，不同层次的公共支出其绩效的内容也就存在很大的差异。尽管如此，对不同层次的公共支出绩效的度量同样也包括这样三个方面：支出的效益；效率；效力。因此，在公共支出绩效度量的指标选择上同样要立足于这三个方面。但和一般的绩效评价中直接度量绩效存在的困难一样，对公共支出绩效的直接度量同样存在着这样的。因此，同样需要一些间接指标来度量公共支出的绩效，这些间接指标包括公共资源的投入、公共活动过程、公共投入的产出和公共活动的结果。　　实际上，在理解公共支出绩效评价的内涵时，还应注意的一个问题就是，由于评价属于规范的范畴，所以就得有一个标准。但对于不同评价对象，其评价的标准是不同的。对于公共支出而言，绩效评价的标准是公共支出的目标。一般来说，根据公共财政的思想，公共支出的目标就是提高整个社会的福利水平，但社会福利水平是一个难以量化的指标，所以在实践中往往用纳税人的满意度来表示，纳税人的满意度越高，则公共支出的效果就越好，公共支出就越有效。但纳税人的满意度又是一个很主观的概念，同样在实践中是一个无法用定量指标度量的概念。这样，在具体支出项目的评价中，往往又会以增加产出，提高收入等作为评价的目标。既然是以公共支出的目标作为公共支出绩效评价的标准，这样，公共支出绩效评价实质上就是评价公共支出目标的实现程度。通俗地说就是评价公共支出结果与公共支出目标的差距。这也就是人们把绩效管理说成是基于目标的管理的原因所在。这样，根据上面的分析，在绩效评价中，实际上只需一项指标即可，那就是公共支出的效果，但效果又是一个难以准确描述的概念，所以，在具体的实践评价中，我们才使用了上述所说的初始指标和终极指标。