论荷兰高等教育财政的改革(2)
2017-09-02 02:52
导读：二、荷兰高等教育拨款模式改革 自20世纪60年代至90年代，荷兰的高等教育拨款模式经历了四次改革。前三次改革是渐进的，1990年的改革是激进的。早期的
二、荷兰高等教育拨款模式改革 自20世纪60年代至90年代，荷兰的高等教育拨款模式经历了四次改革。前三次改革是渐进的，1990年的改革是激进的。早期的三种拨款模式的共同特征是依据下列公式拨款：预算=数量×价格。在高等职业教育学院，预算拨款等于学生数乘以实际的（或规定的）成本。在大学，它等于上述预算拨款外加科研总量或规模与实际的（或规定的）成本的乘积。早期的三种模式可称之为需求模式（Claim Model）。 荷兰的第一代拨款模式是投入／申报模式（input/declaration model）。自1960年始荷兰实施此模式，此模式以Piekaar要素而得名。Pikaar是荷兰的教育部长，他负责将可利用的公共资金拨付给大学。所谓要素（或标准）即学生的估算的成本。利用要素可将学生数与大学规模、经费总量相联系起来。随着学生数增加，预算也随之而增加。由于要素只为教育部的极少数人知晓，此拨款模式缺乏透明度和责任制，高校对此颇多怨言。 第二代拨款模式是投入/标准模式（input/norm model），此模式始于1971年。由于大学对要素不知情，因而也就无从判断政府对大学的期望是什么。为此他们自己从事现实的成本结构的调研。依据大学的研究成果，教育部制定了一种复杂的和精致的拨款模式，旨在公开地将任务与手段相联结。此模式的基本是精确地特定课程的现实成本，并加以概括，以便用作拨付资金的标准。在教学拨款中，建立分属六组（艺术、自然科学、社会科学、医学、技术、农业研究）的学生的标准的工作量。依据学校的时间表和教师工作时数，可计算出一定数量学生所需的教师数。考虑规模效益及所需的数辅人员，再对师生比进行调整，并在进一步考虑设备、场地、能源等支出标准后，就可建立一个更为复杂的拨款模型。 第三代拨款模式是依据产出和标准的模式（output/norm model）。第二代拨款模式主要依据学生数或投入。但是，自1970年以来，此模式越来越不适应高教发展的要求。挑战主要来自两个问题：首先是学生人数的激增。学生数的增长意味着高等教育预算的自动增长，但70年代末以来国家预算难以支撑这种增长。第二个问题是高教系统的低效率。1982年前，预定的大学学习平均时间长度是五年，但1982年实际的平均时间长度是7.2年。相当一部分学生是“永久”的大学生，无完成学业的意愿。大学生的辍学率很高，40％—45％的学生不能完成大学学业。在政府预算紧张的情况下，此种状况令人不能接受。为了解决上述问题，1978年教育部建议在大学系统引进双层结构（two-tier structure）。1979公布了草案，1981年国会通过了双层结构法案。双层结构法案的核心包括三点：一是大学
学习计划的第一层（或阶段）为期四年，将原先的五年压缩了一年。二是完成大学学业的时限最长不超过六年。超过六年期的学生被取消参加大学学习计划的机会。三是完成第一层学习计划的学生经过挑选后可继续第二层特殊课程的学习。第二层的学习方案有四种，包括为期两年的医科的专业课程，一年的师资培训课程，最长为两年的专门化的专业课程，最长为四年的研究奖学金课程。依据1981年的双层结构法案，荷兰的第三代拨款模式在原有的模式的基础上引进了一个被称为教育/需要模式的新拨款模式。为了计算所需的教师工作负担，大学学生人数的计算要乘上一个反映大学特定领域的毕业生毕业率的因素。第三代拨款模式的实践结果有喜有忧。喜的是大学生的平均学习期限由1970年的7.2年下降到5.4年，大学系统的效率提高了25％，教师和学生的工作量都有所增加。忧的是完成第一层的大学生的比率为62％，只有12％的大学生进入第二层学习计划。第三代拨款模式对改善高教资金配置起到了一定的作用，高校不得不提高效率，削减低效率的项目，于是生均成本逐步下降。 第四代拨款模式是产出/一次总付拨款模式（output/lump sum model）。1982年开始运作的第三代拨款模式主要有两个不足之处：一是模式本身十分复杂。二是依据毕业生的实际产出计算必然导致预算要求超过可给予大学的资金的上限。为了保持模式的完整性，就必须减少高校实际承担的任务。在初期，教育部在部内决定经费的必要的削减，这意味着教育部决定哪些系科削减经费甚至关闭。教育部采用的方法是对一定数量的不同的标准作压缩以便预算不超支，教育部指出高教预算削减从1983年的2千万荷兰盾增至1986年的6千万荷兰盾。自1987年至1991年教育部实施“选择性的收缩与扩张”计划。自1992年始，削减的经费占政府拨款的6％，达到1亿美元。在经费压缩条件下，大学系统中的许多教师不再视教育部为伙伴，而是视为对手，教育部感到了这种敌意。鉴于上述两个理由，第三代模式不再能充当教育部与大学之间的对话的手段。如果教育部继续侵入大学自由的领地，决定高教系统经费的增减，它就需要大量的有用的信息以作出明智的决定，而充分的有用的信息因原因并不能得到保证。1986年荷兰国会通过了高等教育的自主与质量的政策文件。此文件构成了1993年高等法案的理论基础，它重新界定了政府的职能，政府不再是一个管理者，而是一个伙伴、调停者。 自1993年以来，政府对高教实施的新战略是一次重大的变革。通过增强高教机构的自主性，政府希望为增强高教机构的适应能力创造一种有效的条件。更大的自由意味着提高高教系统的质量水平并更好地满足的需求。为了更有效地实施新战略，政府摒弃对高教机构的事前控制，而改用对质量的事后评价。一方面高教机构自身监控和评价质量，另一方面，政府也对高教机构进行独立的质量评定。 自1993年始荷兰实行第四代拨款模式的基本构架，它包含以下五方面的： 1.模式是透明的，它易于理解、易于验证。经费需求的确定可诉诸于简单的公式：一定的预算＝（变动的）数量×（变动的）价格。此公式包含三部分；一是的部分，约5亿美元直接依据按新的教育参数计算的高校机构成就评价结果予以拨付。二是科研的部分，约12亿美元，它依据按新的科研参数计算的高教机构的成就评价结果予以拨付。另三亿美元间接地依据大学教育和科研的总成就的评价结果予以拨付。 2.依据学生数的计数而非估算数建立数据库，数据易于收集、确证和防假。 3.强化产出取向的拨款。一方面计算实际求学时间少于规定的上限（大多数计划为四年）的学生数。另一方面计算每年成功地获得博士学位的人数，这二个参数是衡量产出的重要指标值。 4.讲求成本效益。为了拨付资金的目的，假定大学和高等职业教育学院的生均成本都一样。此举使学生在高教双重制的两个亚部门之间自由流动，而不增加政府的额外的成本。高等教育资金的每一分配单位每年由教育部长依据预算数除以相应产出而确定。教育预算在各高教机构的分配，是通过将此资金的分配单位乘以各高教机构的相应学生数和通过博士的人数而得出。 5.提供给高教机构以预期的或多或少较稳定的宏观预算，以便他们能提前计划和安排。 从总体上看，第四代教育拨款模式在保障高校的自治与追求质量效益之间保持了必要的张力，是一种较合理的拨款模式。
