试论积极财政政策的体制风险(2)
2017-09-02 03:49
导读：二、积极财政政策体制风险的现实分析 1.财政规模的迅速扩张及其非市场化的扩张方式 改革以来，我国财政收入占GDP的比重持续下降，从而财政改革的一
二、积极财政政策体制风险的现实分析 1.财政规模的迅速扩张及其非市场化的扩张方式 改革以来，我国财政收入占GDP的比重持续下降，从而财政改革的一个重要着眼点和方向就是提高财政收入比重，并视之为振兴财政的一个重要步骤和内容。在这种背景下，实行积极财政政策与西方市场经济国家的扩张性财政政策有一个重要的不同点，即在财政支出扩张的同时，税收不减反增，1998、1999两年经济增长率为7.8%和7.1%，而以税收为主的预算内收入分别增长14.2%和16.6%，剔除价格因素影响，实际增长率高达15.7%和21.1%，远远高于经济增长率，也高于前几年的收入增长速度。当然，若单一的以预算内收入占GDP的比重而论，并不能得出政府占有资源规模大的结论，财政政策的运作也谈不上存在体制风险。在于：（1）我国在规范的预算内收入以外，政府还通过预算外和制度外的渠道占有资源。1996年，预算内收入占GDP的比重为10.8%，根据专家高培勇（1997）推算的数字，当年包括预算内、预算外和制度外收入在内的政府收入占GDP的比重达30%左右，已经高于发展家25%的平均水平。显而易见，在非规范性收入的治理进展不大、规模尚未明显缩减的情况下，预算内收入的超快增长只能使社会资源的配置快速地向政府一方倾斜。人们对于政府占有资源过多的担心不是没有依据的。（2）扩大赤字融资是与扩张性财政政策相伴随的政府扩大资源占有的核心途径。1996、1997两年，我国财政赤字分别为529亿元和560亿元，1998年实行积极财政政策的当年，赤字规模陡然增至960亿元，1999年、2000年分别为1743.59亿元和2499.33亿元。（3）在我国积极财政政策运作中，还有需引起注意的特殊现象：信贷资金的财政化。如1998年财政增发1000亿元国债，同时政府要求商业银行增加1000亿元相应信贷投入，当信贷投资被政府计划安排而进入财政运作的轨道时，显然就有可能违背了信贷资金的本来性质，实际上使这部分信贷资金具有了“准财政资金”的性质，无异于财政发行了2000亿元的国债和增加了2000亿元的支出（张馨、袁东，1999）。这种政策安排所带来的现实后果，是增大了政府财政实际占有或控制的资源的规模。不仅如此，信贷资金的越位和扭曲安排，增大了我国国有银行商业化进程的困难，直接与经济的市场化进程相背离。 综合考虑财政汲取资源的各种途径来审视政府占有资源规模的变化，我们认为积极财政政策无疑存在着一种（计划）体制复归效应。而为扩张财政规模采取的那些非市场化的形式，以及下述政府财力运用上的非公共化问题，更会使我们感受到计划体制的影响和体制风险的存在。
2.国有经济偏向与财政支出结构的非公共化 市场经济要求财政应向不同提供大致相同的公共服务，而不论其在所有制性质上是国有企业还是非国有企业。然而，近年来我国积极财政政策的实践表明，政策支持的重点过分倾向于国有经济体系，而对非国有经济的需求则比较冷漠（孙健夫，2002）。从1999年增发的国债除了继续进行国家重点基础设施建设外，还以财政贴息的方式，有选择地对国有大中型企业的技术改造和产业升级等提供支持。当然，国有企业并不一定生产和提供私人物品，西方市场经济国家公共物品的提供电是通过建立国有企业来实现的。在我国，很多国有企业实际上在提供准公共物品甚至公共物品。如果财政对这些国有企业提供投资支持，那是正常的，也是公共财政的职责。问题在于，我们注意到有关部门在选择对那些国有企业提供技改支持时，所依据的原则基本没有考虑公共财政的要求，而是从企业产品的市场占有率、银行资信、综合实力、管理水平以及企业的地理位置、对拉动内需和提高企业竞争力的影响等因素来确定重点支持对象的。这些国有企业主要处于冶金、纺织、石化、机械、汽车等行业，显然不是公共物品（甚至混合物品）的生产者，当然也就不属于公共财政支持范围。无疑，财政的支持的确使这些企业焕发了生机，也有效地带动了社会和银行的投资，提高了竞争力，拉动了内需。但非国有企业却得不到这样的财政优惠，难道对非国有企业的支持就不能“四两拨千斤”，拉动内需吗？显然，技改贴息政策的运作带有明显的国有经济偏向。这种政策安排的负面影响是，一方面财政投资结构非公共化，另一方面则是国有企业的预算约束软化和对政府的重新依赖。
