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我国地方财政风险的成因分析及对策思考

2017-09-03 01:45 地方财政风险即指由于地方财政运行过程中各种因素引发的财政收支矛盾激化，进而 使地方财政平衡运行遭到破坏的可能性，是风险在财政领域的集中表现，表现 为各种显性和隐性风险，包括收入风险、支出风险、制度风险、债务风险等。作为风险 的一个特定领域，地方财政风险具有客观性和普遍性。随着经济体制改革的深化，地方 财政风险逐步显现，探究其原因，增强防范意识，对保障地方财政平稳运行有着重要的 现实意义。　　一、我国地方财政风险的成因　　地方财政风险的形成，既有体制方面的原因，又有管理方面的因素，此外，经济制约 和人为原因也对其产生较大的负面。　　（一）不合理的财政分配体制　　1994年的财税体制改革初步建立了适应社会主义市场经济要求的财税体制基本框架， 但改革后的财税体制带有过渡性的色彩，地方财政工作仍然面临许多和困难，省级 以下财政的建设一直比较落后，地方财政风险问题日益突出，具体表现在以下两个方面 ：　　1.地方财政收入风险　　首先，分税制改革的出发点是增强中央政府在财政分配中的地位，提高中央政府财政 收入，因而地方财力大幅下降。增值税的75%上划中央，增收的大部分收入也归中央掌 握，而地方税收大都是税基不稳固、税源零星分散、征收成本高的税种，地方财政的增 收受到了限制。其次，财权财力分散、税收流失严重，从而大大削弱了地方财政实力。 某些地方部门为局部利益而设的收费项目繁多，费挤税现象严重，预算外资金规模日益 膨胀，分散了地方政府财力：过多的税收优惠政策，随意减免税收，大量隐性收入以及 偷逃骗税等不法行为所导致的税收流失，更使地方财政捉襟见肘，难以为继。另外，在 地方预算自求平衡的约束下，寅吃卯粮、买卖税款、拨款空转等也给地方财政收入带来 了未来风险。　　2.地方财政支出风险　　一是地方财政支出结构不合理，“越位”与“缺位”并存。近年来，地方行政事业机 构和人员的经费支出急剧增长，使财政背负了沉重的负担，严重影响了财政职能的充分 发挥，有相当部分地方财政已经成为“吃饭财政”，这一现象在县、乡两级财政尤为突 出。同时，一些本应该由地方财政负责支出的项目却无法得到充足的资金，如义务 、基础科研、社会保障等等。二是财政支出呈刚性增长，资金供给不足。虽然各级地方 财政年年都要编制预算，但在预算执行过程中出现了很多问题：预算编制不够细致，支 出基数不断上升难以下调，随意追加预算等。此外，国家制定并实施的许多政策和措施 都需要地方在财力上予以大力支持，所投入的项目需要地方提供相应的配套资金。为此 ，地方财政支出增长呈现出明显的刚性，地方财政自给率严重不足。三是财政支出的效 益不高，加入了地方财政支出的风险。地方政府支出的建设项目通常是建设周期长、经 济效益较低、风险系数较大的公共教育、安全、环境保护等地方基础设施项目，一 些政府部门仅把目光局限于争预算、争资金、上项目，缺乏对项目资金的管理和监督， 缺乏对财政支出效益的评估考核，粗放式的财政支出管理导致财政支出项目效益低下。　　（二）滞后的财政管理理念　　地方财政风险是可以预测与控制的，前提是确立的管理思想，符合与时俱进的时 代要求。传统的财政管理思想产生于计划经济之下，有很强的惯性，滞后于市场经济的 要求，主要表现在：　　1.计划经济下形成的注重对微观主体直接管理的财政理念与市场经济要求的以间接管 理为主的体制相悖。计划经济下，财政几乎包揽全社会一切收支活动，通过制定指标编 制计划分配财政资金成为财政调节经济运行的惟一手段，对微观主体、微观事务直接管 理，宏观调控的意识薄弱。而市场经济条件下是以通过税收、利息、补贴、国债等各种 经济杠杆和政策手段为主间接管理调节经济运行，旧思想观念转变的迟缓表现为对地方 财政潜在风险缺乏敏锐性认识，一旦风险出现，缺乏应对手段与措施，风险承受能力较 弱。　　2.计划经济下形成的忽视经济的财政理念与市场经济下尊重客观规律、科学决策 的要求不相一致。计划经济下，政府的指令计划高于一切，政府是惟一的投资主体，由 此形成的财政理念往往忽视经济效益，不发挥供求关系与价值规律作用。而市场经济的 理念则在尊重与自觉利用经济规律的基础上进行科学与民主的决策，能够自觉依据市场 参数进行科学定性定量分析与预测，根据自身风险承受能力决定其财政收支规模、融资 期限、结构，从而减弱或消除财政风险对地方经济的损害程度。　　3.计划经济下形成的就财政论财政的财政理念与市场经济下财政所占有的重要的宏观 调控地位不相一致。在计划经济下，财政是政府经济和社会发展计划的执行者和供给者 ，主要从事埋头算账，收支管理，就财论财，宏观经济运行的意识薄弱。而按照市 场经济的要求，需要从根本上转换财政职能，强化财政的宏观调控职能，要站在经济社 会全局的层次考虑问题，使财政成为名符其实的资源配置方式，适应市场经济的需要， 不断完善风险管理机制，以利于分散和化解各种财政风险。