论义务教育财政转移支付类型与不同政策目标组(2)
2017-09-05 01:41
导读：二、义务教育财政转移支付的类型 上级政府用于义务教育财政转移支付通常可以分为两类：一类被包含在上级政府对地方政府的一般性转移支付中。如日
二、义务教育财政转移支付的类型 上级政府用于义务教育财政转移支付通常可以分为两类：一类被包含在上级政府对地方政府的一般性转移支付中。如日本的地方交付税、英国的RSG拨款中就包含了中央政府对义务教育的补助。所谓一般性财政转移支付又称无条件或总量一次性转移支付，是指上级政府对下级政府的转移支付不规定使用方向，不附加任何条件，资金按公式分配，公式中包含了地方政府不可控制的因素，如人口密度、地理条件以及人均财政收入等。无条件转移支付的目的旨在确保地方政府有财政能力提供同全国大致相等的包括义务教育在内的公共服务水平，通常很难精确出这类转移支付用于义务教育的具体比例。另一类是上级政府指定用于义务教育的专项补助。如我国中央对县的“贫九工程款”和“特困生补助”、日本中央政府通过国库支出金对地方教育当局的直接补助、美国联邦政府和州对学区的资助等均属于这一类。一般来说，用于义务教育的专项补助具有很强的政策性，地方政府在使用这类资金时，必须严格按照上级的有关规定不得挪作他用。专项补助在分配方式上，既可以按公式分配，也可以按项目分配。 根据补助款项是否要求下级政府用本级资金配套，又可以进一步将用于义务教育专项补助分为配套补助和非配套补助。配套补助又称对称性的补助，是指上级政府为支持地方义务教育某一特定活动而提供每一元钱，地方政府必须按一定的比例进行配套，且对其使用有详尽周密的说明。配套补助主要按项目分配，补助的规模取决于地方政府本身的支出金额。配套补助按照对补助的规模是否有限额还可以细分为不封顶的配套补助和封顶配套补助。非配套性的补助又称一次性的专项补助。虽然它也指定用于义务效育，但对于地方政府如何使用以及用在义务教育的哪些方面并无具体要求。这类补助一般按公式一次性的拨付给地方，补助的规模与地方政府义务教育财政支出决策无关。
三、不同转移支付类型的经济效应 政府间不同补助类型对地方政府义务教育财政支出决策的影响是不同的。 1.一般性转移支付。一般性转移支付实际上是中央和地区性的政府对地方政府的整块补助。它对地方政府义务教育支出决策的影响如图2所示：地方政府初始预算线为AB，所能实现社会福利最大化的点为无差异曲线Ⅰ与AB的相切点E0，地方政府用自有的财政收入提供义务教育服务的量OX0.中央政府和地区级的政府为地方政府提供一般性财政转移支付为AC，由于地方政府无条件的得到一笔可以自由支配的资源，地方政府的购买力得到提高，地方政府的初始预算约束线移动到CD.新的均衡点为更高的无差异曲线Ⅱ与新的预算约束线CD相切于点E1.从图中可以看出，一般性转移支付通过收入效应使地方政府提供的义务教育服务数量有所增加，但增加的数量是有限的。因为这种转移支付是无指向的，它可以用于政府提供的任何一种公共品，而义务教育只是地方政府提供众多公共品中的一种，按照西方一些经济学家的观点，一般性转移交付还具有减税的作用。 2.非配套性的义务教育专项转移支付。中央和地区性政府为地方政府一次性的提供一笔固定的资金用于义务教育，并要求地方政府用于义务教育的自有财政收入不得减少。它对地方政府义务教育财政支出决策的影响如图3所示：地方政府面临的初始条件不变，非配套性的义务教育专项补助为地方政府提供了更多的资源、导致预算约束线外移。由于规定补助只能用于义务教育，新的预算约束线AZD为折线。且有条件的限制使地方政府选择角点Z，在Z点地方政府将所有的补助AZ全部用于义务教育。与等额的一般性转移支付相比，地方居民的福利水平有所下降。从图3中可以看出，在一般性转移支付形式下，实现社会福利最大化的点E1处在比无差异曲线Ⅱ更高的无差异曲线Ⅲ上。图中还显示出：只有当地方政府用于义务教育的财政支出小于补助金额，即小于X2时，且补助金额大于正常情况下地方用于义务教育支出的增长，对补助支出的限制才起作用，否则非配套专项补助与一般性财政补助就没有什么差别。同时也不能保证补助的数额全部用于义务教育而不用于其它产品。 3.不封顶的配套性义务专项补助。不封顶的配套性义务教育专项补助对地方政府义务教育财政支出决策的如图4所示：地方政府面临的初始预算约束线为AB，效用最大化的组合点为E0.中央和地区性的政府为地方政府的义务教育提供一项不封顶的配套补助，由于配套，它降低了地方政府供应的义务教育服务的边际成本（相当于一种从价补贴），这样预算约束线移动到AC，在新预算约束线上实现效用最大化组合点变为E2.在该点地方政府提供义务教育服分数量大幅增加，地方选民消费其它商品Y的数量减少。便于比较，作出同等规模的非配套义务教育专项补助和总量一般性转移制支付的预算约束线为AZF、DF，效用最大化的组合点分别为Z和E1.从图中可以明显看出：不封顶的义务教育专项配套补助能够增加地方政府在义务教育上的支出，其增加的数量要比同等规模的总量一般性转移支付和非配套性的义务教育专项补助大得多。这是因为不封顶配套专项补助会使地方政府受到两个方面的影响，一方面它降低了义务教育服务的价格，使得义务教育服务相对于其它产品变得更便宜，产生替代效应；另一方面它也相应地增加了地方政府的财政收入，地方政府的购买力得到提高，从而产生收入效应。对于同等规模的一般性转移支付和非配套性的专项补助来说，同等规模意味着它们只有相同的收入效应而无替代效应，它们在鼓励地方政府增加义务教育财政支出上的作用要小一些。不过这些非配套性财政专项补助和一般性转移支付，由于对消费的选择没有被价格变化所扭曲，因此它们更能提高地方选民的福利水平（效用水平）。 4.封顶的义务教育专项配套补助。与不封顶的专项配套补助相比，封顶的专项配套补助对地方义务教育财政支出影响的区别在于预算约束线的变化不同。如图5所示，假定地方政府面临初始预算约束线为折线ACD，配套补助使义务教育服务的价格降到点C，在C点之后，义务教育服务的价格又回到没有补助时的价格。这样，预算约束线平行于原先的预算约束线并且外移。如果效用最大化组合点在C点的左边，封顶的补助就是配套补助；如果效用最大化组合点在C点的右边，补助就成了一次性的补助；如果效用最大化的组合点正好位于C点，在该点上地方政府利用了封顶专项补助的全部潜力。由此可以看出，在不了解地方政府具体支出的情况下，是无法确切知道封顶的配套补助对地方义务教育财政支出决策的影响，究竟发挥的是配套的作用还是一次性专项补助的作用。就一般情况而言，由于地方政府感受到了价格效应，封顶的配套补助在增加地方政府义务教育财政支出的作用要比纯粹配套专项补助更有效。 至此，通过上面的学我们可以引出有关政府间义务教育财政转移支付的如下几个主要结论：第一，在增加地方政府的义务教育财政支出作用上，配套义务教育专项补助要远远大于非配套性义务教育专项补助，其中不封顶配套的义务教育专项补助作用最大；而非配套性的义务教育专项补助与总量的一般性转移支付相比，前者又更有效。第二，由于总量的一般性转移支付和非配套性义务教育专项补助不改变地方消费品的相对价格，他们在改善地方选民的福利水平方面要比配套义务教育专项补助的作用大，其中总量的一般性转移支付是最好的机制。第三，一般而言，非配套的义务教育专项补助和封顶的义务教育专项补助应谨慎使用。除非补助的数额比地方政府本身用于义务教育支出大得多，否则将达不到上级补助的预期政策目标。尤其是非配套性的义务教育专项补助，它不仅在激励地方政府增加义务教育财政支出和提高效用水平方面是次优的，而且也无法保证上级政府为义务教育提供的财政补助不用于其它公共品或对地方政府产生替代作用。当然，非配套性的专项补助用于个人或者是一些应急措施还是起作用的。
