分析美国的非税收入和预算外基金(2)
2017-09-06 02:08
导读：（三）规模及演变。 非税收入是美国各级财政的重要收入来源，它在全美（含联邦、州和地方）财政总收入中所占的比例大约为17％左右，其中，在联邦政
（三）规模及演变。 非税收入是美国各级财政的重要收入来源，它在全美（含联邦、州和地方）财政总收入中所占的比例大约为17％左右，其中，在联邦政府财政收入中约占7％，在州和地方政府财政收入中约占30％。相对而言，州和地方政府对于非税收入的依赖大于联邦政府。 美国的非税收入大部分属于州和地方，州和地方非税收入的较大幅度增长主要发生在20世纪70年代以后。20世纪70年代以来，主要因为两方面的原因，州和地方政府对使用费和杂项收入的依赖逐渐有所增加。一是20世纪70年代后期和20世纪80年代早期的财产税革命后，州和地方税收所受到的外部制约增加，财产税收入占州和地方财政收入的比重由20世纪60年代中期的30％下降到1991年的18.6％，同时销售税和营业税收入比重由24％下降到18％，各主要税种中只有个人所得税比重略有增长；二是政策制定者和选民比原来更乐于接受收费，政策制定者比较看重收费在影响个人行为方面的有效性，而纳税人则很看重收费与其个人福利之间的相关性，在纳税人看来，税收是一种强制性的支出，政府利用税收收入提供的很多服务并不是他们所特别需要的，而收费则是针对交纳者所享受的服务收取的，交纳者感到在交费中获得了回报，并具有一定的选择权，因而更乐于接受。1971——1991年，收费及其他杂项收入占州和地方财政收入的比重由17％左右上升到26％。
二、美国的预算外基金 （一）主要内容。 根据美国参议院预算委员会的解释，预算外基金是指依法不列入总统预算提案和国会决议案的联邦基金或信托基金。按现行法律规定，目前联邦财政中有两项基金被列在预算外：一是保障信托基金（含联邦养老、遗属及残疾人信托基金），它是目前美国最重要的非预算项目，用于这方面的支出和来自于社会保障薪给税的收入，占了预算外基金的绝大部分；二是邮政服务基金，这项基金的数额很小，按规定其管理成本应列入预算内。 一个项目是否被列为预算外，并无一定之规，它是通过一定的程序决定的，主要取决于各种利益集团间的斗争、妥协和
政治家的考量。通常，每项预算外基金的设立都要事先提出议案，经国会审议通过后，形成专门的法律，才能具体运作。
（二）与预算及统一预算的关系。 虽然预算外基金的收支自成体系，收入专款专用，支出不必列入总统预算提案。但是，这些收支行为仍然属于政府活动的一部分，必须和预算内收支一起纳入统一预算。预算外基金的盈余或赤字和预算内基金的盈余或赤字合并后，形成统一预算的盈余或赤字。 统一预算是由美国联邦政府预算管理
办公室发布的综合性报告，它列示预算内、外所有联邦项目和基金的收入与支出，是对全部联邦收支情况的综合反映。统一预算的编制设想产生于1967年总统预算委员会的提议，1968年付诸实施后，统一预算就取代了1967年以前编制的三个预算——联邦行政预算、合并现金预算和国民收入账户预算。 长期以来，美国联邦预算内基金一直有赤字，而预算外基金（主要是保障基金）经常出现盈余。依据规定，社会保障基金的盈余必须用于购买国库券。统一预算盈余主要用于偿付债务，即购回国库券。因此，预算外基金或曰社会保障基金的盈余状况，直接国家净债务的规模。国家净债务就是联邦政府外部持有的政府债券价值，它大约等于统一预算的累积赤字减去盈余的差额。而国家总债务与国家净债务的差额就等于预算外基金的盈余，表现为联邦政府自身持有的国库券，其债权属于社会保障基金。
（三）趋势及其影响。 因为社会保障体系的覆盖面不断扩大，社会保障税税率逐步提高，所以，自20世纪60年代以来，社会保障基金增长很快。该基金于1986年列入预算外以后，带动联邦政府预算外基金的总规模及盈余呈不断扩大的趋势。20世纪90年代以来，预算外收入占联邦全部财政收入的比例一直保持在30％以上，预算外基金盈余累积达20000亿美元左右。 根据美国社会保障体系的运转情况及其增长趋势，预计今后一段时期，社会保障基金将继续保持盈余，而通过国债投资，预算向社会保障基金支付的利息则还会继续累积。预计到2015年，这项信托基金的余额可望超过30000亿美元。到2016年以后，生育高峰时期出生的人开始退休，社会保障信托基金可以卖出其手中持有的政府债券，以筹集资金。届时，如果联邦政府不增设新的预算外基金，预算外基金的盈余将随着社会保障基金盈余的下降而减少。 预算外基金规模的迅速扩大及其收支盈余的不断增加，对整个财政收支结构及平衡状况都产生了一定的影响。 第一，社会保障支出的大幅度增加，使财政支出结构发生了显著变化：“强制性支出”所占比重不断提高，而“任意性支出”比例趋于下降。根据美国预算程序控制法，联邦财政支出被分为任意支出和强制性支出（或称直接支出），任意支出需要由国会制定法律总统签署拨款法案授权进行支出，国会和总统每年都必须为政府的任意支出项目提出议案，这些项目包括国防、对外援助、公路建设、住宅和等。永久法案确定强制性支出授权，这类必保的支出授权包括社会保障、医疗和退伍军人福利等项目。必保支出授权要求政府向所有符合法定要求的人进行福利支付，所以有时也被称作“不可控支出”，除非修改相关法律，否则不能改变支出数额。 自1965年以来，强制性支出占联邦总支出的比例稳定增长，1965年，这一比例为45％，1999年超过70％，主要原因有二：一是由于国防支出所占比重下降，国防支出是一项重要的任意支出，1965年以前，它在联邦支出中占有的份额很高；二是由于社会保障体系覆盖面的不断扩大，以及社会保障税税率的提高，社会保障支出大幅度增加，导致强制性支出份额快速上升。 第二，预算外基金的大量盈余部分抵消了预算内收支的巨额赤字，对实现统一预算收支平衡发挥了积极的作用。通过合并预算内外收支，预算外基金的大量盈余部分抵消了统一预算的赤字。1998年以前，因为预算内赤字额一直大于预算外盈余额，所以联邦统一预算一直存在赤字。1998年以后，随着预算外项目（主要就是社会保障基金）盈余的进一步扩大，预算内赤字不断被压缩，联邦统一预算也开始出现盈余，盈余额最多时达到2000多亿美元。
